C. Presupuesto, financiamiento

 
El financiamiento de las actividades es un motivo de constante preocupación para los servicios estadísticos estatales. Debe ser abordado a lo largo de todo el proceso de diseño e implementación de una ENDE. Durante la fase de evaluación se requiere identificar los recursos financieros disponibles para el sistema estadístico del país, para describir y analizar sus principales características (fuentes, montos, actividades cubiertas, mecanismos de provisión y gestión de fondos, condiciones de uso, etc.) A la luz de los problemas que emerjan de la evaluación, se determinarán los objetivos y resultados esperados, y se elaborará un plan de acción cubriendo todas las actividades a ser completadas en la preparación de la ENDE. El plan de acción se acompaña de un cronograma y un presupuesto preparado en base a la determinación de costos de las actividades y la descripción de las fuentes de financiamiento (tanto nacionales como externas). Es indudable que la estrategia financiera debe ser parte integral de la ENDE.
 
 
CARACTERÍSTICAS DE LOS GASTOS A COSTEAR Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y PRESUPUESTO (EVALUACIÓN DE COSTOS)

Característica de los gastos involucrados en la ENDE
En un país en vías de desarrollo, los principales temas a resolver para que el sistema estadístico tenga un mejor desempeño -es decir, que produzca estadísticas relevantes, detalladas y completas durante un largo plazo, que sean entregadas oportunamente y en formatos que faciliten la correcta toma de decisiones por parte de los actores económicos y sociales-son mejorar la gobernanza del sistema estadístico nacional, consolidar las bases del desarrollo sostenible de la producción estadística, y mejorar la calidad de la producción y el uso de productos estadísticos. 
 
Resolver tales problemas requiere elaborar planes de acción, incluyendo actividades de varios tipos. Estas dan lugar a gastos que pueden ser categorizadas en tres grupos: compra de bienes, compra de servicios, transferencias, etc. Los ítems de gastos deberían ser adecuadamente identificados y presupuestados.

Presupuesto
Los ítems de gasto deben ser exhaustivamente señalados y adecuadamente presupuestados. Los métodos utilizados para evaluar los costos pueden variar de acuerdo con el gasto.

En el caso de la compra de bienes, los institutos estatales de estadística ya cuentan con los costos de compras previas de bienes. Estos se encuentran en estimaciones, proformas o documentos de licitación, según sea el caso. Pueden utilizarse para presupuestar los gastos de la ENDE. También es posible enviar solicitudes de información y cotización a potenciales proveedores en cualquier momento. En el caso de la compra de servicios, se pueden utilizar contratos firmados con anterioridad. Para servicios tales como consultorías se pueden obtener escalas de tarifas para varias especialidades (consultores nacionales, internacionales, etc.), particularmente de los socios técnicos y financieros. Por último, en el caso de la transferencia de gastos tales como el pago de matrículas universitarias para la capacitación de estadísticos o de contribuciones a organizaciones regionales o internacionales, los costos son comunicados por las instituciones beneficiarias.
En general, se presta gran atención a la armonización de los métodos utilizados para la estimación de costo de los planes de acción para la ENDE, especialmente en los países donde los sistemas estadísticos están descentralizados.
 
 
 
ESTRATEGIAS Y BÚSQUEDA DE FINANCIAMIENTO
Las actividades involucradas en los planes de acción para una ENDE pueden ser financiadas mediante fuentes nacionales (internas) o fuentes externas. Generalmente se utiliza una combinación de ambas. Los costos del funcionamiento diario deberían ser financiados con recursos nacionales. Recurrir a fuentes externas podría justificarse en el caso de las inversiones (desarrollo de nuevas herramientas, finalización de encuestas o censos nacionales, capacitación y mejoramiento de recursos humanos, construcción de edificios, etc.).
 
Con el fin de recaudar la considerable suma necesaria para el éxito del plan de acción, el gobierno de un país en desarrollo deberá compensar los recursos nacionales o externos. Para ello debe de tomar en cuenta la naturaleza de las actividades a ser financiadas, las prioridades de desarrollo y la capacidad financiera del país, así como las posibilidades ofrecidas por la cooperación bilateral o multilateral. Debe, por lo tanto, definir una estrategia de financiamiento, esto es, una combinación “óptima” de las posibles opciones. La proporción de los recursos nacionales varía ampliamente de un país a otro, dentro del mismo país, y de un período a otro. En la mayoría de los países menos desarrollados (PMD), la proporción de financiamiento obtenido de fuentes externas excede ampliamente al interno.
 
Una estrategia de financiamiento deberá basarse en las decisiones tomadas por la mayor jerarquía del gobierno. El desarrollo de un sistema nacional estadístico es, por sobre todo, una cuestión política. Es una de las misiones soberanas del Estado, que deberá decidir qué porción de los recursos nacionales dedicará a estas actividades, y si se recurrirá a préstamos, pues tal emprendimiento requerirá inversiones a mediano y largo plazo.
 
Pocos países tienen recurso a préstamos aún en condiciones simples. La estrategia de financiamiento de Burkina Faso al momento de implementar su ENDE 2004-2009 se basó en una combinación de una asignación de presupuesto nacional, donaciones en la forma de ayuda a proyectos y programas, y de un préstamo STATCAP del Banco Mundial a tasa reducida.
 
Por su parte, los socios técnicos y financieros han visto gradualmente la necesidad de refinar su estrategia de financiamiento para responder mejor a las crecientes necesidades de los países en desarrollo. La mayoría de los donantes bilaterales y multilaterales (prácticamente todos) tienen marcos de programación para su ayuda para el desarrollo: el Fondo de Desarrollo Europeo, UNDAF, programas de país (Banco de Desarrollo Africano), etc. Su apoyo al desarrollo estadístico a través de financiamiento de una ENDE puede ser mencionado en el contexto de estos marcos de programación.

La búsqueda de financiamiento de los países

La estrategia de financiamiento debe ser definida tempranamente en el proceso de preparación, preferiblemente al final de la evaluación del sistema estadístico nacional. Los resultados deberían ser compartidos con socios técnicos a fin cimentar la discusión cuando se hayan adoptado las estrategias para fortalecer la capacidad del sistema estadístico nacional, y más tarde cuando se haya elaborado el plan de acción. Si el gobierno estipulase la proporción de recursos nacionales que asignaría al financiamiento de la ENDE, habría mayores probabilidades de éxito en tal discusión. Parte de los objetivos de la evaluación deberían estribar en conocer acabadamente las fuentes de financiamiento externo. 
 
Desde el comienzo del milenio, muchos países en desarrollo han preparado e implementado Documentos de Estrategia de Reducción de Pobreza (DERP) con el apoyo de la comunidad internacional. Actualmente, los DERP o documentos equivalentes constituyen el marco de referencia para estrategias y políticas de desarrollo y para la intervención de socios técnicos y financieros en PMD. Estos documentos definen prioridades, objetivos operativos y resultados esperados así como las actividades a realizar, e indicadores, de acuerdo con principios de gestión enfocada en resultados. Las estadísticas deberían priorizarse en la estrategia de desarrollo, y la ENDE debería ser reconocida como parte.
 
A menos que se considere a las estadísticas como un sector autónomo, los DERPs deberían, en sus listas de acciones prioritarias, incluir las principales actividades del plan de acción de la ENDE junto con sus costos y cronogramas. Esto facilitaría la búsqueda de financiamiento para el desarrollo estadístico cuando se preparen o pongan en efecto discusiones o grupos consultivos organizados para movilizar el financiamiento del DERP. Debería haber una cercana articulación entre la estrategia global de desarrollo y la ENDE. Esta vinculación, lamentablemente, con frecuencia no está presente.
 
La promulgación a favor del financiamiento de la ENDE durante las discusiones y en grupos consultivos es sustancial, pero no suficiente. Los compromisos hechos por los donantes antes y durante estos eventos deberían tener seguimiento y materializarse en los proyectos relevantes presentados a lo largo del tiempo por los gobiernos. Debe promulgarse constantemente, utilizando todos los canales disponibles como los grupos de socios técnicos y financieros involucrados en el desarrollo estadístico nacional (ver el ejemplo de Mali) ( Ver: D. PROMULGACIÓN).

 

En la práctica
La forma en que se gestionan recursos y gastos a cubrir varía de acuerdo a las fuentes y los mecanismos de financiamiento. A continuación se desarrollará sobre los recursos nacionales y los recursos externos.
 
 
Quién y Cuándo

Recursos nacionales

Los recursos nacionales destinados al financiamiento de actividades estadísticas provienen del presupuesto estatal. Si bien los institutos nacionales de estadística (INE) generalmente disponen de presupuestos propios, lo mismo no aplica a los servicios estadísticos sectoriales, cuyos recursos con frecuencia están comprendidos en del organismo al que pertenecen. Por esto resulta difícil, casi imposible, calcular los fondos asignados a ellos en el presupuesto del Estado. Para enfrentar esta dificultad sería de gran ayuda preparar un presupuesto consolidado en forma anual que integre las necesidades de todo el SEN (INE y otros productores oficiales de datos).
 
En el caso de los INE, las unidades que manejan sus asuntos administrativos y financieros son responsables de la preparación de un borrador de presupuesto cada año bajo mando del director. Este deberá adaptarse a las varias etapas de cronograma de preparación del presupuesto del Estado y tomar en cuenta el reclutamiento de personal.
 
En términos generales, habrá un largo período en el que resultará difícil aumentar los recursos asignados al sistema estadístico a un ritmo mayor que el crecimiento del PIB, sin importar la prioridad que el gobierno ponga en su desarrollo. Una alternativa para incrementar la efectividad de los fondos sería reformar la estructura de las unidades estadísticas en los ministerios de línea que apoyan el INE, incrementando su notoriedad y desencadenando en un presupuesto adecuado y específico.

Los INE que disponen de cierto nivel de independencia – una tendencia que parece crecer, en particular en África — deberían considerar la firma de contratos de desempeño con su gobierno para garantizar un volumen predeterminado de recursos financieros en un período que dure varios años. Tal arreglo requeriría la entrega de productos estadísticos bien definidos. Estos INE deberán de sacar el máximo provecho de su status, ofreciendo servicios pagos a terceros, sin perder de vista su misión de servicio público.
En el caso de un departamento estadístico sectorial que no dispone de presupuesto propio, su gerente es responsable de negociar que sus necesidades sean consideradas al momento de elaborar un nuevo presupuesto para la unidad de la que es representante.
 
El Parlamento aprueba el presupuesto del Estado cada año mediante voto. En el caso de gastos de inversión, también se preparan programas públicos con duración de dos o más años. En forma creciente se preparan presupuestos para cumplir con las necesidades de gestión por resultados. Por último, se despliegan otras herramientas tales como Marcos de Gastos de Mediano Plazo (MGMP).

Se ha optado, el comienzo del milenio, en los países en desarrollo (y específicamente África), por elaborar marcos a mediano plazo orientando gestión a los resultados del desarrollo, que potenció la planificación de actividades las subyacentes a los DERP. Asimismo, una preferencia similar se ha dado a la ayuda presupuestaria desarrollada desde entonces, que está fuertemente alentada por la Declaración sobre Efectividad en Ayuda de París. De acuerdo al Banco Mundial, “…un MGMP comprende un presupuesto financiero global elaborado al mayor nivel de los departamentos centrales, discusiones básicas para estimar los costos actuales y a mediano plazo de las opciones de políticas públicas y, finalmente, un proceso de ajuste de costos y recursos disponibles...” Por lo tanto, un MGMP posibilita conciliar las asignaciones presupuestarias, los objetivos a ser logrados y la medición de desempeño. Por lo tanto, es posible en todo momento equilibrar recursos y gastos para lograr un objetivo fijado. Generalmente se diferencia entre los MGMP globales y los sectoriales, ya que los últimos son elaborados a nivel de los departamentos de los ministerios, que son responsables por su administración. En el contexto de una ENDE, se puede preparar uno “sectorial” con fines estadísticos, para la implementación del plan de acción, incluyendo todas las actividades que deberán que los departamentos Estadísticos públicos deberían realizar, sin distinción de su ministerio supervisor. Lamentablemente hay pocos ejemplos de tales MGMP preparados en países en desarrollo. El alto status político conferido en el MGMP por las instituciones de Bretton Woods y los Ministerios de Finanzas sugieren que la inclusión explícita de la ENDE y sus costos en un MGMP deberían ser tomados en cuenta.

Recursos externos

Tomando en consideración los recursos limitados que los países en desarrollo dedican a estas actividades, el despliegue de una ENDE depende mayormente de recursos externos. El financiamiento de actividades estadísticas por parte de socios técnicos y financieros puede tomar varias formas: ayuda para proyectos, ayuda para programas, ayuda presupuestaria general, y ayuda presupuestaria basada en sectores.

 
La ayuda a proyectos es aquella en la que habilita recursos dirigidos exclusivamente a financiar, parcialmente o en su totalidad, una operación estadística (encuesta o censo), o una actividad dirigida a desarrollar capacidades (por ejemplo, capacitación o refuerzo de recursos humanos). La ayuda programática es más amplia en su enfoque. Puede dirigirse hacia el desarrollo de un área de actividad que no sea estadística (por ejemplo, salud, educación, agricultura) pero reservando parte de los fondos para estadísticas.
 
Algunos donantes proporcionan ayuda presupuestaria , concediendo recursos al presupuesto estatal, para que alcance determinados objetivos de desarrollo que pueden ser generales, tales como el mejoramiento de la gobernanza, (ayuda presupuestaria general) o sectorial (ayuda presupuestaria sectorial). 
 
La finalización de encuestas nacionales y censos exige financiamiento sustancial, lo cual con frecuencia exige que se tenga acceso a varios donantes. Para este efecto, algunos acuerdan unir sus recursos financieros para facilitar la gestión de los gastos. Tales fondos se llaman “fondos canasta”.
 
Los fondos canasta también pueden ser organizados para implementar una ENDE (el caso de Ruanda). Armar un fondo canasta generalmente involucra la firma de un convenio o memorándum entre el gobierno y los donantes involucrados. Estos documentos contienen las reglas así como los objetivos a ser logrados y los resultados esperados, las respectivas contribuciones, los mecanismos de gestión y desembolso de fondos, el sistema de monitoreo, evaluación, informes y auditoría, etc. La administración de fondos canasta puede ser encomendada a uno de los donantes, escogido por acuerdo, o a la organización estadística central del país bajo la supervisión de una comisión directiva. Se prepara un manual de procedimientos y los programas de trabajo, implementación y evaluación son preparados periódicamente. La organización de un fondo canasta posibilita la reducción de costos de gestión administrativa al unificar los procedimientos contables y por tener un solo sistema de informes.

Se han constituido instrumentos específicos de financiamiento en forma multilateral. Este es el caso del Fondo Fiduciario del Banco Mundial para la Construcción de Capacidades en Estadística, el cual financia la preparación de ENDEs y otras actividades de construcción de capacidades estadísticas, en la forma de donaciones. El programa STATCAP del Banco Mundial se dedica a financiar la implementación de ENDEs con préstamos a bajas tasas de interés. Más recientemente, el Centro de Estadísticas para Resultados ha sido creado para ayudar a los países que disponen una ENDE adecuada y parcialmente financiada, a recibir donaciones para su implementación. Un primer grupo piloto de países se ha beneficiado con financiamiento sustancial como resultado. 

 
Finalmente desde que la Carta Africana sobre Estadísticas se adoptó en 2009, algunos países africanos han decidido constituir fondos de desarrollo estadístico (todavía no operativos). Estos fondos podrían tomar varias formas: la organización de una cuenta de asignaciones presupuestarias en la Tesorería del Estado, que sea administrada de acuerdo a las reglamentaciones de contabilidad pública; la creación de una institución administrativa pública de dimensiones modestas para gestionar fondos puestos a disposición por el Estado en la forma de donaciones, o incluso de ingresos asignados, así como contribuciones de fondos de donantes quienes acuerdan su participación en la previsión de tales fondos.
 
Parece, por lo tanto, que hay una amplia variedad de métodos para administrar finanzas y gastos. Estos mecanismos no son mutuamente excluyentes. Con frecuencia se utilizan juntos con buenos resultados.
 
 
Cómo
La gestión del financiamiento de una fuente nacional y de los consiguientes gastos relacionados está gobernada por las reglamentaciones de la contabilidad pública. Los desembolsos de fondos son gestionados por los departamentos de la Tesorería del Estado, mientras que los gastos son gestionados de acuerdo con los procedimientos aplicables a las finanzas públicas y, en particular, con el código de adquisiciones públicas.
 
En el caso de fuentes externas de financiamiento, los procedimientos administrativos varían de acuerdo a quiénes son los donantes y cuáles mecanismos de financiamiento se han determinado. En el caso de ayuda para programas y proyectos, la gestión de recursos puede ser otorgada parcial o totalmente a una unidad externa autónoma o a una instalada dentro de la institución beneficiaria. Las reglas y procedimientos son determinadas por el donante. De acuerdo a su complejidad y a cuán dependientes sean del control de gerentes nacionales, el cumplimiento de límites temporales aplicables estará más o menos asegurada.
 
Como su nombre lo indica, la ayuda presupuestaria se paga al beneficiario del presupuesto del Estado. La Declaración de París sobre Efectividad de Ayuda, adoptada el 2005, recomienda que los donantes definan la definan de acuerdo a las prioridades establecidas por los propios beneficiarios y, que utilicen los procedimientos internos de estos últimos. Deberían por lo tanto armonizar sus intervenciones. Los desembolsos de ayuda presupuestaria con frecuencia están sujetos a condiciones, el incumplimiento de las cuales puede tener consecuencias negativas para las actividades estadísticas a ser financiadas en este contexto.
 
 
Con relación a los fondos canasta, éstos pueden ser administrados como un fondo fiduciario o como un componente de ayuda presupuestaria global. Sin importar los métodos utilizados para administrar el financiamiento de fuentes externas y/o de la ENDE, es necesario que los gerentes tengan un profundo conocimiento de los ciclos de programación de los diversos fondos de donantes, para poder beneficiarse con este tipo de financiamiento de forma oportuna y al máximo posible.

 
Dificultades encontradas y soluciones
En muchos países en desarrollo, los resultados obtenidos en el área de financiamiento y la implementación de una ENDE son decepcionantes, lo cual explica por qué no ha sido posible completar un número de actividades incluidas en los planes de acción dentro del tiempo acordado. Hay varios posibles motivos para esto, en particular la naturaleza poco realista de los que abarcan demasiadas actividades sin tomar en cuenta los recursos humanos disponibles y la ausencia de una estrategia de promulgación y de una genuina estrategia de financiamiento. 
 
Idóneamente, la estrategia de financiamiento de una ENDE debería ser discutida inmediatamente luego de la producción del reporte de la encuesta y durante el período en el cual se determinan las estrategias; esto es, antes de la preparación de los planes de acción propiamente denominados. Por lo general los estadísticos llegan a organizar una conferencia de donantes de fondos solo después que el gobierno los haya aprobado. A la fecha, no ha sido posible organizar muchas de este tipo y las pocas que se han realizado han tenido resultados mixtos, pues los donantes se han interesado más en los documentos de Estrategia de Reducción de Pobreza. Una fuerte conexión entre los DELPs / Planes de Desarrollo Nacionales y las ENDEs aumentaría la visibilidad de las últimas y facilitaría la movilización de recursos de donantes.
 
Otra dificultad en el financiamiento de actividades estadísticas surge de las debilidades del sistema de monitoreo y evaluación de la ENDE. El período cubierto por esta (tres a cinco años, o más) es demasiado largo para permitir al Estado contraer compromisos financieros concretos. Por lo tanto es importante preparar programas nacionales anuales de estadística sujetos a informes de implementación regulares (Ver: IMPLEMENTACIÓN). Aunque surjan de los planes de acción de la ENDE, tales solamente deberán incluir aquellas actividades que ya han obtenido financiamiento o que son capaces de garantizarlo en el curso del año en revisión. En este sentido, un grupo de socios técnicos y financieros que apoyan la estadística es el marco apropiado dentro del cual combinar o suplementar el financiamiento ya disponible de fuentes nacionales o externas, y al mismo tiempo habilita el diálogo continuo con los decisores nacionales del desarrollo estadístico. Un ejemplo es la experiencia relativamente exitosa de Mali. (Ver ejemplos de buenas prácticas abajo).

Conclusión
Conjuntamente con recursos humanos inadecuados, las dificultades encontradas en el financiamiento y presupuesto de actividades estadísticas están entre las principales causas que impiden la implementación de una ENDE. Se debe hacer especial hincapié en los siguientes puntos: la necesidad de una estrategia de financiamiento realista; una conexión adecuada entre la ENDE y los Planes Nacionales de Desarrollo; un control sólido de estrategias de financiamiento, marcos de programación y procedimientos de desembolsos de donante; la importancia de una discusión constante en pos de la movilización de fondos; y el monitoreo, evaluación e informes del desempeño financiero del plan de acción, considerado como un parte integral del sistema global de monitoreo, evaluación e informes de la ENDE. Finalmente, las posibilidades ofrecidas por nueva ayuda y procedimientos de donantes, tales como ayuda presupuestaria, deberían ser exploradas en detalle, manteniéndose conscientes de sus constreñimientos y limitaciones.

Se debe admitir que es muy difícil la sincronización de los planes ENDE con el ciclo de programación de cada donante. La aprobación de una solicitud formal podría demorar uno o dos años y el desembolso de fondos varios meses más. 

Un fuerte compromiso político a favor de la ENDE y mejor desempeño del SEN de debería derivar en que una parte cada vez mayor del presupuesto proporcionado por el país y en mayor independencia frente a los donantes. La preparación de una nueva ENDE debería tener como meta un incremento en la proporción del SEN financiado por el país.