C. Presupuestando Financiando

 
El financiamiento de las actividades estadísticas es un motivo de constante preocupación para los servicios estadísticos. Debe ser enfrentado a través de todo el proceso de diseño e implementación de una ENDE. Durante la fase de evaluación lo que se requiere es la identificación de los recursos financieros disponibles para el sistema estadístico de un país, para demostrar y analizar sus principales características (fuentes, montos, actividades cubiertas, mecanismos para la provisión y gestión de fondos, condiciones pertinentes, etc.). A la luz de los problemas que emergen de la evaluación se determinan los objetivos y resultados esperados, y un plan de acción cubriendo todas las actividades a ser completadas durante el período en que se prepara la ENDE. El plan de acción es acompañado por un cronograma y por un presupuesto preparado en base a los costeos de las actividades y describiendo las fuentes de financiamiento (tanto nacional como externo). Por lo tanto es aparente que una estrategia financiera debe ser parte integral de una ENDE.
 
 
CARACTERÍSTICA DE LOS GASTOS A SER FINANCIADOS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y COSTEO (EVALUACIÓN DE COSTOS)

Característica de los gastos involucrados en la ENDE
En un país en vías de desarrollo, los principales temas que deben ser resueltos para lograr que el sistema estadístico tenga mejor desempeño -es decir, que produzca estadísticas relevantes, detalladas y completas durante un largo plazo, que son entregadas oportunamente y en formatos compatibles con la buena toma de decisiones por los actores económicos y sociales-son mejorar la gobernabilidad del sistema estadístico nacional, consolidar las bases del desarrollo sostenible de la producción estadística, y mejorar la calidad de la producción estadística y uso de productos estadísticos. 
 
Resolver esos problemas requiere de la preparación de planes de acción, incluyendo actividades de varios tipos que dan lugar a gastos que pueden ser agrupados bajo tres principales encabezados: compras de bienes, compras de servicios, transferencias, etc. Los ítems de gastos deberían ser adecuadamente identificados y costeados.

Costeo
Los ítems de gasto deben ser identificados exhaustivamente y adecuadamente costeados. Los métodos utilizados para evaluar los costos pueden variar de acuerdo con el gasto.

En el caso de compra de bienes, las oficinas estatales de estadística tienen los costos de previas compras de bienes que se encuentran en estimados, proformas o documentos de licitación, según sea el caso. Estos costos pueden ser utilizados para costear los ítems de gasto de la ENDE. También es posible enviar solicitudes de información y precios a potenciales proveedores en cualquier momento. En el caso de compra de servicios, se pueden utilizar contratos firmados en el pasado. Para servicios tales como consultorías se pueden obtener escalas de tarifas para varias especialidades (consultores nacionales, internacionales, etc.), particularmente de los socios técnicos y financieros. Po último, en el caso de transferencia de gastos tales como el pago de matrículas universitarias para la capacitación de estadísticos o el pago de contribuciones a organizaciones regionales o internacionales, los costos son comunicados por las instituciones beneficiarias.
En general, se presta gran atención a la armonización de los métodos utilizados para costear planes de acción para la ENDE, especialmente en los países donde los sistemas estadísticos están descentralizados.
 
 
 
ESTRATEGIAS DE FINANCIAMIENTO Y BÚSQUEDA DE FINANCIAMIENTO
Las actividades involucradas en los planes de acción para una ENDE pueden ser financiados de fuentes nacionales (internas) o de fuentes externas. Generalmente se utiliza una combinación de ambas. Los costos de funcionamiento día a día deberían normalmente ser financiados con recursos nacionales. Se puede justificar recurrir a recursos externos en el caso de gasto de inversión (desarrollo de nuevas herramientas, finalización de encuestas o censos nacionales, capacitación y mejoramiento de recursos humanos, construcción de edificios, etc.).
 
Para poder movilizar el financiamiento sustancial requerido para la implementación exitosa del plan de acción de una ENDE, cualquier gobierno de un país en desarrollo deberá equilibrar los recursos nacionales o externos al tomar en cuenta la naturaleza de las actividades a ser financiadas; las prioridades de desarrollo y la capacidad financiera del país, así como las posibilidades ofrecidas por la cooperación bilateral o multilateral. Debe, por lo tanto, definir una estrategia de financiamiento, esto quiere decir una combinación “óptima” de las posibles opciones. La proporción de los recursos nacionales en esta combinación varía ampliamente de un país a otro, dentro del mismo país, y de un período a otro. En la mayoría de los países menos desarrollados, la proporción de financiamiento derivado de fuentes externas excede de lejos a aquél obtenido de fuentes internas.
 
Una estrategia de financiamiento deberá basarse en las decisiones tomadas al más alto nivel de gobierno. El desarrollo de un sistema nacional estadístico es, por encima de todo, un asunto político. Es una de las misiones soberanas del Estado, el cual deberá decidir qué proporción de los recursos nacionales será dedicado a estas actividades, y si es que el sistema será desarrollado recurriendo a préstamos, ya que con toda seguridad desarrollar un sistema nacional estadístico requerirá inversiones a mediano y largo plazo.
 
Muy pocos países tienen recurso a préstamos para financiar sus ENDEs aún en términos muy fáciles. Cuando implementó su 2004-2009 ENDE, la estrategia de financiamiento de Burkina Faso se basó en una combinación de recursos derivados del presupuesto nacional, donaciones en la forma de ayuda a proyectos y programas, y de un préstamo STATCAP del Banco Mundial a una tasa reducida.
 
Por su parte, los socios técnicos y financieros han sentido gradualmente la necesidad de refinar su estrategia de financiamiento para responder mejor a las crecientes necesidades de los países en desarrollo. La mayoría de los donantes bilaterales y multilaterales, por no decir casi todos, tienen marcos de programación para su ayuda para el desarrollo: el Fondo de Desarrollo Europeo, UNDAF, programas de país (Banco de Desarrollo Africano), etc. Su apoyo al desarrollo estadístico a través de financiamiento de una ENDE puede ser mencionado en el contexto de estos marcos de programación.

La búsqueda de financiamiento por países

La estrategia de financiamiento de una ENDE debe ser definida muy temprano en el proceso de su preparación, preferiblemente al final de la evaluación del sistema estadístico nacional. Los resultados de la evaluación deberían ser compartidos con socios técnicos para establecer una base sólida de discusión con ellos cuando se hubiese tomado una decisión sobre las estrategias adoptadas para fortalecer la capacidad del sistema estadístico nacional, y luego cuando el plan de acción para laENDE haya sido preparado. La discusión tendría mucha más probabilidad de éxito si el gobierno hubiese determinado en forma clara la proporción de recursos nacionales que anticipa asignar al financiamiento de la ENDE del país. Por supuesto se requiere un amplio conocimiento de fuentes de financiamiento externo, y esto debería ser uno de los objetivos de la evaluación. 
 
Desde el comienzo del milenio, muchos países en desarrollo han preparado e implementado Documentos de Estrategia de Reducción de Pobreza (DERPs) con el apoyo de la comunidad internacional. En PMDs, los DERPs u otros documentos equivalentes ahora constituyen el marco de referencia para estrategias y políticas de desarrollo y para la intervención de socios técnicos y financieros. Estos documentos definen prioridades, objetivos operacionales y resultados esperados así como las actividades a ser llevadas a cabo, e indicadores, de acuerdo con principios de gestión enfocada en resultados. Las estadísticas deberían recibir un status prioritario en la estrategia de desarrollo, y la ENDE debería ser reconocida como parte de esa estrategia.
 
Salvo que se reconozcan a la estadísticas como un sector a ser desarrollado por su propia cuenta, los DERPs deberían, en sus listas de acciones prioritarias, incluir las principales actividades del plan de acción de la ENDEjunto con sus costos y cronogramas; esto facilitaría la búsqueda de financiamiento para el desarrollo estadístico cuando se preparen o pongan en efecto discusiones o grupos consultivos organizados para movilizar el financiamiento del DERP. Debería haber una cercana articulación entre la estrategia global de desarrollo y la ENDE. Esta vinculación, lamentablemente, con frecuencia no está presente.
 
La promulgación/defensa a favor del financiamiento de la ENDE, que se lleva a cabo durante discusiones y en grupos consultivos, es por supuesto importante, pero no es suficiente por sí misma. Los compromisos hechos por los donantes de fondos antes y durante estos eventos deberían tener seguimiento, y deberían materializarse para el propósito de los proyectos relevantes presentados a lo largo del tiempo por los gobiernos. Deben promulgar constantemente utilizando todos los canales disponibles como ser los grupos de socios técnicos y financieros involucrados en el desarrollo estadístico nacional (ver el ejemplo de Mali) ( Ver: D. ABOGANDO/Defendiendo ).

 

En la práctica
La forma en la cual se gestionan recursos y los gastos que éstos pueden cubrir varían de acuerdo a las fuentes de financiamiento y los mecanismos de financiamiento. Los casos de los recursos nacionales y de los recursos externos son discutido sa continuación.
 
 
Quién y Cuándo

Recursos nacionales

Los recursos nacionales destinados al financiamiento de actividades estadísticas se derivan del presupuesto del Estado. Aunque los institutos nacionales de estadística generalmente tienen sus propios presupuestos, esto no se aplica a servicios estadísticos basados en sectores cuyos recursos con frecuencia se mezclan con las unidades de las cuales dependen. Por esta razón es difícil, y casi imposible, saber el monto de crédito asignado por el presupuesto del Estado a servicios estadísticos basados en sectores. Para enfrentar esta dificultad, la preparación en forma anual de un presupuesto consolidado que integre las necesidades de todo el SEN (OENs y otros productores oficiales de datos) ayudaría.
 
En el caso de institutos nacionales de estadística, las unidades que manejan sus asuntos administrativos y financieros son responsables de la preparación de un borrador de presupuesto cada año bajo la autoridad del director del instituto. Este borrador deberá adaptarse a las varias etapas de cronograma de preparación del presupuesto del Estado y tomar en cuenta el reclutamiento de personal.
 
En términos generales, los recursos asignados al sistema estadístico oficial por los presupuestos gubernamentales tendrán grandes dificultades en aumentar más rápidamente que el PIB del país por mucho tiempo, sin importar la prioridad que el gobierno ponga en el desarrollo del sistema estadístico. Una manera de aumentar la efectividad de los fondos dirigidos hacia actividades estadísticas sería reformar la estructura de aquellas unidades estadísticas en los ministerios de línea que apoyan el órgano estadístico central de modo de incrementar sus perfiles y atraer un presupuesto dedicado y adecuado.

Las Oficinas Estadísticas Nacionales (OENs) que disfrutan de un nivel de independencia – una tendencia que parece crecer, en particular en África — deberían considerar la firma de contratos de desempeño con su gobierno para garantizar un volumen predeterminado de recursos financieros a través de un período de varios años. Tal arreglo requeriría que la OEN entregue productos estadísticos bien definidos. Estas OENs deberán aprovechar su status independiente lo más posible al ofrecer servicios pagados a terceros, sin perder de vista su misión de servicio público.
En el caso de un departamento estadístico basado en sectores que no tienen su propio presupuesto. Su gerente es responsable de negociar para que se tomen en cuenta sus necesidades en el momento en que se prepara el nuevo presupuesto para la unidad a la cual está asignado.
 
El Parlamento del Estado aprueba el presupuesto del Estado cada año mediante voto. En el caso de gastos de inversión, también se preparan programas de inversión pública a través de dos o más años. En forma creciente se preparan presupuestos de programas también, para cumplir con las necesidades de gestión por resultados. Por último, se despliegan otras herramientas tales como Marcos de Gastos de Mediano Plazo (MGMP).

En los países en desarrollo, y en países africanos en particular, se ha dado preferencia a la preparación de marcos de gastos a mediano plazo al comienzo del milenio, por una parte, por gestiones que se concentraron en los resultados del desarrollo, las cuales incrementaron actividades de planificación donde estaban retrasadas con respecto a los Documentos de Estrategia de Reducción de Pobreza (DERPs); y por otra parte, a la ayuda presupuestaria que se ha desarrollado desde entonces, y que está fuertemente alentada por la Declaración sobre Efectividad en Ayuda de París.
De acuerdo al Banco Mundial, “..un MGMP comprende un presupuesto financiero global puesto al más alto nivel por los departamentos centrales, discusiones básicas para estimar los costos actuales y a mediano plazo de las opciones de políticas públicas y, finalmente, un proceso de ajuste de costos y recursos disponibles..” Por lo tanto, un MGMP posibilita reconciliar asignaciones presupuestarias, los objetivos a ser logrados y medición de desempeño. Por lo tanto, es posible en todo momento equilibrar recursos y gastos para lograr un objetivo fijado. Generalmente se diferencia entre los MGMP globales y aquellos basados en sectores, ya que los últimos están siendo preparados a nivel de departamentos de ministerio los cuales tienen responsabilidad por su gestión. En el contexto de la implementación de una ENDE, para propósitos estadísticos se puede preparar un MGMP “basado en sectores” para la implementación de un plan de acción, incluyendo todas las actividades que deberán llevarse a cabo por todos los departamentos Estadísticos públicos, sin importar cuál sea su ministerio supervisor. Lamentablemente hay pocos ejemplos de tales MGMP preparados en países en desarrollo. El alto status político conferido en el MGMP por las instituciones de Bretton Woods y los Ministerios de Finanzas sugieren que la inclusión explícita de la ENDE y sus costos en un MGMP deberían ser tomados en cuenta.

Recursos externos

Con relación a los recursos limitados que los países en desarrollo dedican a estas actividades, el despliegue de una ENDE se encuentra en gran medida dependiente en recursos externos. El financiamiento de actividades estadísticas por socios técnicos y financieros puede tomar varias formas: ayuda para proyectos, ayuda para programas, ayuda presupuestaria general, y ayuda presupuestaria basada en sectores.

 
La ayuda a proyectos es aquella donde un donante pone recursos a disponibilidad que están dirigidos exclusivamente a financiar, parcialmente o en su totalidad, una operación estadística (encuesta o censo), o una actividad dirigida a incrementar capacidad (por ejemplo, capacitación o refuerzo de recursos humanos). La ayuda programática es más amplia en su enfoque. Puede dirigirse hacia el desarrollo de un área de actividad que no sea estadística (por ejemplo, salud, educación, agricultura) pero reservando parte de los fondos para estadísticas.
 
Algunos donantes proporcionan ayuda presupuestaria que involucra el poner ciertos recursos financieros a disposición para ayudar a que el presupuesto del Estado logre ciertos objetivos de desarrollo que pueden ser generales, tales como el mejoramiento de gobernabilidad, (ayuda presupuestaria general) o basada en sectores (ayuda presupuestaria basada en sectores). 
 
La finalización de encuestas nacionales y censos exige financiamiento sustancial, lo cual con frecuencia exige que se tenga acceso a varios donantes. Para este efecto, ciertos donantes acuerdan unir sus recursos financieros para facilitar la gestión de los gastos. Tales fondos se llaman “fondos canasta”.
 
Los fondos canasta también pueden ser organizados para implementar una ENDE (el caso de Ruanda). Armar un fondo canasta generalmente involucra la firma de un convenio o memorándum entre el gobierno y los donantes involucrados. Estos documentos contienen las reglas del juego así como los objetivos a ser logrados y los resultados esperados, las respectivas contribuciones de los donantes (o incluso del gobierno), los mecanismos para gestión y desembolso de fondos, el sistema de monitoreo, evaluación, informes y auditoría, etc. La administración de fondos canasta puede ser encomendada a uno de los donantes, escogido por acuerdo, o a la organización estadística central del país bajo la supervisión de una comisión directiva. Se prepara un manual de procedimientos y los programas de trabajo, implementación y evaluación son preparados periódicamente. La organización de un fondo canasta posibilita la reducción de costos de gestión administrativa al unificar los procedimientos contables y por tener un solo sistema de informes.

Se han constituido instrumentos específicos de financiamiento en forma multilateral. Este es el caso del Fondo Fiduciario del Banco Mundial para la Construcción de Capacidades en Estadística, el cual financia la preparación de ENDEs y otras actividades de construcción de capacidades estadísticas, en la forma de donaciones. El programa STATCAP del Banco Mundial se dedica a financiar la implementación de ENDEs con préstamos con muy bajas tasas de interés. Más recientemente, el Centro de Estadísticas para Resultados ha sido creado para ayudar a los países que tienen una ENDE apropiada y parcialmente financiada, para que reciban donaciones de implementación. Un primer grupo piloto de países se ha beneficiado con financiamiento sustancial como resultado. 

 
Finalmente desde que la Carta Africana sobre Estadísticas se adoptó el 2009, algunos países africanos han decidido constituir fondos de desarrollo estadístico (todavía no operativos). Estos fondos podrían ser de un número de formas: la organización de una cuenta de asignaciones presupuestarias en la Tesorería del Estado, que sea administrada de acuerdo a las reglamentaciones de contabilidad pública; la creación de una institución administrativa pública de dimensiones modestas para gestionar fondos puestos a disposición por el Estado en la forma de donaciones, o incluso de ingresos asignados, así como contribuciones de fondos de donantes quienes acuerdan su participación en la previsión de tales fondos.
 
Parece, por lo tanto, que hay una amplia variedad de métodos para administrar finanzas y gastos. Estos mecanismos no son mutuamente excluyentes. Con frecuencia se utilizan juntos con buenos resultados.
 
 
Cómo
La gestión del financiamiento de una fuente nacional y de los consiguientes gastos relacionados está gobernada por las reglamentaciones de contabilidad pública. Los desembolsos de fondos son gestionados por los departamentos de la Tesorería del Estado, mientras que los gastos son gestionados de acuerdo con los procedimientos aplicables a las finanzas públicas y, en particular, con el código de adquisiciones públicas.
 
En el caso de fuentes externas de financiamiento, los procedimientos administrativos varían de acuerdo a quiénes son los donantes y cuáles mecanismos de financiamiento se han determinado. En el caso de ayuda proyectada y ayuda para programas, la gestión de recursos puede ser otorgada parcial o totalmente a una unidad externa autónoma de gestión o a una que estuviese instalada dentro de la institución beneficiaria. Las reglas y procedimientos de gestión son determinadas por el donante. De acuerdo a su complejidad y a cuán dependientes están del control de gerentes nacionales, la observación de límites de tiempo aplicables estará más o menos asegurada.
 
Como su nombre lo indica, la ayuda presupuestaria es pagada al beneficiario desde el presupuesto del Estado. La Declaración de París sobre Efectividad de Ayuda, adoptada el 2005, recomienda que los donantes definan su ayuda de acuerdo a las prioridades especificadas por los beneficiarios mismos y, que utilicen los procedimientos internos de estos últimos. Deberían por lo tanto armonizar sus intervenciones. Los desembolsos de ayuda presupuestaria con frecuencia están sujetos a condiciones, el incumplimiento de las cuales puede tener consecuencias negativas para las actividades estadísticas que podrían ser financiadas en este contexto.
 
 
Con relación a los fondos canasta, éstos pueden ser administrados como un fondo fiduciario o como un componente de ayuda presupuestaria global. Sin importar los métodos utilizados para administrar el financiamiento de fuentes externas y/o de la ENDE, es necesario que los gerentes tengan un profundo conocimiento de los ciclos de programación de los diversos fondos de donantes, para poder beneficiarse con este tipo de financiamiento de forma oportuna y al máximo posible.

 
Dificultades encontradas y soluciones
En muchos países en desarrollo, los resultados obtenidos en el área de financiamiento y la implementación de una ENDE son algo decepcionantes, lo cual explica por qué no ha sido posible completar un número de actividades incluidas en los planes de acción dentro del tiempo acordado. Hay varios posibles motivos para esto, en particular la naturaleza poco realista de los planes de acción que abarcan demasiadas actividades sin tomar en cuenta los recursos humanos disponibles y,a la ausencia de una estrategia de promulgación/defensa y de una genuina estrategia de financiamiento. 
 
Idóneamente, la estrategia de financiamiento de una ENDE debería ser inmediatamente discutida luego de la adopción del informe de encuesta y durante el período en el cual se determinan las estrategias; es decir antes de la preparación de los planes de acción, bien llamados así. Por lo general los estadísticos llegan a organizar una conferencia de donantes de fondos solo después que el gobierno haya aprobado los planes de acción. A la fecha, no ha sido posible organizar muchas conferencias de este tipo y las pocas que se han organizado han tenido resultados mixtos, con donantes más actores en los documentos de Estrategia de Reducción de Pobreza. Una  fuerte conexión entre los DELPs / Planes de Desarrollo Nacionales y las ENDEs aumentaría la visibilidad de las ENDEs y facilitaría la movilización de recursos de donantes.
 
Otra dificultad encontrada en el financiamiento de actividades estadísticas emerge de las debilidades del sistema de monitoreo y evaluación de la ENDE. El período cubierto por la ENDE (tres a cinco años, o más) es demasiado largo para permitir que el estado contraiga compromisos financieros específicos. Por lo tanto es importante preparar programas nacionales anuales de estadística que estarían sujetos a informes de implementación regulares (Ver: IMPLEMENTACIÓN). Aunque se deriven de los planes de acción de la ENDE, tales programas deberán incluir solamente aquellas actividades que ya han obtenido financiamiento o que son capaces de asegurar financiamiento en el curso del año bajo revisión. En este sentido, un grupo de socios técnicos y financieros que apoyan la estadística esel marco apropiado en el cual combinar o suplementar el financiamiento ya disponible de fuentes nacionales o externas, y al mismo tiempo permite un diálogo continuo con los tomadores de decisiones nacionales sobre el desarrollo estadístico. La experiencia relativamente exitosa de Mali es un ejemplo de esto. (Ver ejemplos de buenas prácticas abajo).

Conclusión
Conjuntamente con recursos humanos inadecuados, las dificultades encontradas en el financiamiento y presupuesto de actividades estadísticas están entre las causas principales que impiden la implementación de una ENDE. Se debe hacer énfasis particular sobre los siguientes puntos: la necesidad de una estrategia de financiamiento realista; una conexión adecuada entre la ENDE y los Planes Nacionales de Desarrollo; un control sólido de estrategias de financiamiento, marcos de programación y procedimientos de desembolsos de donante; la importancia de una discusión constante a favor de movilización de fondos; y el monitoreo, evaluación e informes del desempeño financiero del plan de acción, considerado como un parte integral del sistema global de monitoreo, evaluación e informes de la ENDE. Finalmente, las posibilidades ofrecidas por nueva ayuda y procedimientos de donantes, tales como ayuda presupuestaria, deberían ser exploradas en detalle, manteniéndose conscientes de sus constreñimientos y limitaciones.

Se debe admitir que es muy difícil la sincronización de los planes ENDE con el ciclo de programación de cada donante. Podría tomar un o dos años antes de que se logre la aprobación a una solicitud formal y varios meses antes del desembolso de fondos. 

Un fuerte compromiso político a favor de ENDE y un SEN de mejor desempeño debería llevar a que una parte cada vez mayor del presupuesto sea financiado por el país, y da mayor independencia frente a los donantes. La preparación de una nueva ENDE debería tener como meta un incremento en la proporción del SEN financiado por el país.