C. Budgétisation et financement

 
Le financement des activités statistiques est une préoccupation permanente des responsables des services statistiques publics. Il doit être pris en considération tout au long du processus d’élaboration et de mise en œuvre d’une SNDS. Lors de l’étape du diagnostic, il s’agit d’identifier les ressources financières mises à la disposition du Système Statistique National d’un pays, de mettre en évidence et d’analyser leurs principales caractéristiques (sources, montants, activités couvertes, mécanismes de mise à disposition et de gestion des fonds, conditionnalités, etc.). A la lumière des problèmes qui ressortent du diagnostic, les résultats escomptés et les objectifs sont fixés, et un plan d'action couvrant toutes les activités à accomplir durant la période de la SNDS est préparé. Le plan d'action est accompagné d'un calendrier de réalisation, et d'un budget établi sur la base du chiffrage des activités et indiquant les sources de financement (nationales et extérieures). Il apparaît donc qu'une stratégie de financement doive faire partie intégrante de la SNDS.
 

NATURE DES DÉPENSES À FINANCER ET SOURCES DE FINANCEMENT ; ET CHIFFREMENT (ÉVALUATION DES COÛTS)
Nature des dépenses concernant la SNDS
Dans un pays en développement, l’amélioration de la gouvernance du Système Statistique National (SSN), la consolidation des fondements d'un développement durable de la production statistique, l’amélioration de la qualité de cette production et de l’utilisation des produits statistiques, constituent les principaux problèmes à résoudre pour rendre le système statistique plus performant, c’est-à dire apte à produire de manière durable des statistiques pertinentes, détaillées, complètes, livrées dans des délais et sous des formats compatibles avec une bonne prise de décision des acteurs économiques et sociaux.
 
La résolution de ces problèmes passe par l’élaboration de plans d’action comprenant des activités de natures différentes qui engendrent des dépenses pouvant être regroupées dans trois grandes rubriques : achats de biens, achats de services, transferts, etc. Les postes de dépenses doivent être identifiés de manière exhaustive et chiffrés convenablement.

Chiffrement
Les postes de dépenses doivent être identifiés de manière exhaustive et chiffrés convenablement. Les méthodes d'estimation diffèrent selon la nature de la dépense.

Dans le cas de l'acquisition de biens, les services statistiques publics disposent du coût d'achats précédemment effectués et figurant, selon les cas, dans des factures pro-format ou des dossiers d'appel d'offre. Ces coûts peuvent servir de référence pour chiffrer les postes de dépenses de la SNDS. Il est aussi envisageable de demander des prix aux fournisseurs potentiels. Dans le cas d'achats de services, il est possible d'utiliser des contrats signés dans le passé. Pour des services comme les services de consultation, il est possible d'obtenir des barèmes de rémunération établis selon les qualifications (consultants nationaux, consultants internationaux, etc) auprès des partenaires techniques et financiers. Enfin, dans le cas de transferts, comme le paiement de frais de scolarité pour la formation de statisticiens ou le paiement des contributions régionales et internationales, les montants sont communiqués par les organismes bénéficiaires.

En général, il faut apporter une attention particulière à l'harmonisation des méthodes de chiffrage des plans d'action de la SNDS, tout particulièrement dans les pays où le système statistique est décentralisé.
 
 
 
STRATÉGIES DE FINANCEMENT ET RECHERCHE DE FINANCEMENT

Le financement des activités inscrites dans les plans d’action d’une SNDS peut provenir de ressources nationales (ou internes) ou de ressources extérieures. Habituellement, c’est une combinaison des deux sources qui est utilisée. Les dépenses de fonctionnement courant doivent normalement être financées par les ressources nationales. Pour les dépenses d’investissement (mise au point d’outils nouveaux, réalisation d’enquêtes nationales ou de recensements, formation et perfectionnement des ressources humaines, construction de bâtiments, etc.), le recours aux ressources extérieures peut être justifié.

 En vue de mobiliser le financement substantiel nécessaire à une mise en œuvre effective du plan d'action d'une SNDS, tout gouvernement de pays en développement se doit d'arbitrer entre ressources nationales et extérieures en tenant compte des activités à financer, des priorités de développement, de la capacité de financement du pays, ainsi que des possibilités qu'offrent les coopérations bi- et multi-latérales. Ainsi, il se doit de définir une stratégie de financement, c'est-à-dire une répartition « optimale » entre les choix possibles. La part des ressources nationales dans cette répartition diffère largement d'un pays à un autre, et, pour un même pays d'une période à une autre. Dans les pays les moins avancés, la part du financement venant de sources externes excède très largement celle des sources nationales.
 
Une stratégie de financement doit reposer sur des décisions prises au niveau le plus élevé de l’État. Le développement d’un système statistique national est avant tout une question politique. C’est une mission régalienne de l’État qui doit décider quelle part des ressources nationales sera consacrée aux activités statistiques, et si oui ou non, le développement du système se fera en partie en recourant à des prêts, tant il est vrai que développer un SSN nécessite des investissements sur le moyen et le long terme.
 
Très peu de pays ont recours à des prêts pour financer leur SNDS, même dans des conditions très favorables. Lors de la mise en œuvre de sa SNDS 2004-2009, la stratégie de financement du Burkina Faso se fondait sur une combinaison de ressources provenant du budget national, de dons sous forme d'aide projet ou d'aide programme, et sur un prêt STATCAP à taux concessionnaire de la Banque Mondiale.
 
De leur côté, les partenaires techniques et financiers ont progressivement ressenti la nécessité d'améliorer leur stratégie de financement afin de mieux répondre aux besoins croissants des pays en développement. La majorité des donneurs bi- et multi-latéraux, si ce n'est dans leur totalité, disposent de cadre de programmation de leur aide au développement : Fonds Européen de Développement, UNDAF, programmes pays de la Banque Africaine de Développement, etc. L'appui au développement de la statistique par le biais du financement de la SNDS peut être mentionné dans le contexte de ces cadres de programmation.

La recherche de financement par les pays
La stratégie de financement de la SNDS doit être définie très tôt au cours du processus d'élaboration, de préférence dès la fin de l'évaluation du Système Statistique National. Les conclusions de l'évaluation doivent être partagées avec les partenaires techniques et financiers afin d'établir une base solide de discussion pour quand aura été adoptée la stratégie de renforcement des capacités. Les discussions seront d'autant plus fructueuses que le gouvernement aura, de manière claire, arrêté la part de ressources nationales qu'il entend allouer au financement de la SNDS. Bien évidemment, une très bonne connaissance des sources externes de financement est indispensable, et devrait être l'un des objectifs de l'évaluation.
 
Depuis le début du millénaire, de nombreux pays en développement ont conçu et mis en œuvre des Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) avec l'appui de la communauté internationale. Dans ces pays, le DSRP et les autres documents de même nature constituent maintenant le cadre de référence pour les stratégies et politiques de développement ainsi que pour les interventions des partenaires techniques et financiers. Ces documents arrêtent des priorités, des objectifs opérationnels et les résultats attendus, et aussi les activités à entreprendre et des indicateurs à suivre, et ce, en accord avec les principes de la gestion axée sur les résultats. La statistique doit se voir attribuer un statut prioritaire dans la stratégie de développement et la SNDS admise comme composante de la stratégie.
 
Sauf à considérer la statistique comme un secteur devant être développé en propre, les DSRP devraient, dans leurs listes d'actions prioritaires, intégrer les activités principales inscrites au plan d'action de la SNDS accompagnées de leurs coûts et calendrier d'exécution ; ceci facilitera la recherche de financement pour le développement statistique lorsque les groupes de discussion ou de concertation prévus pour mobiliser le financement du DRSP sont préparés puis se réunissent. Il devrait y avoir une articulation forte entre la stratégie globale de développement et la SNDS. Malheureusement ce lien existe rarement.
 
Le plaidoyer en faveur du financement de la statistique s'effectuant au cours des réunions des groupes de discussion et de concertation, est bien entendu important, mais seul il n'est pas suffisant. Les engagements pris par les donateurs financiers avant et après ces événements doivent faire l'objet d'un suivi et doivent se concrétiser, en faveur de projets pertinents que le gouvernement aura à présenter dans l'avenir. Le plaidoyer doit être permanent, utiliser les canaux disponibles, comme les groupes de partenaires techniques et financiers impliqués dans le développement de la statistique (voir l'exemple du Mali) (voir D. PLAIDOYER).

 

En pratique
Les modalités de la gestion des ressources et des dépenses qu'elles doivent couvrir varient selon les sources et les mécanismes de financement. Le cas des ressources nationales et celui des ressources extérieures sont traités l'un après l'autre ci-après.
 
 
Qui et quand

Ressources nationales
Les ressources nationales destinées au financement des activités statistiques proviennent du budget de l’État. Si les Instituts Nationaux de Statistique (INS) ont généralement leurs propres budgets, il n’en est pas de même des services statistiques sectoriels dont les ressources sont souvent confondues avec celles des unités dont elles dépendent. De ce fait, il est difficile, voire impossible, de connaître le montant des crédits alloués par le budget de l’État aux services statistiques sectoriels. Pour faire face à cette difficulté, il serait utile de préparer annuellement un budget intégrant les besoins de l'ensemble du SSN (INS et autres producteurs de statistiques publiques).
 
Pour les INS, il appartient aux unités qui s’occupent des affaires administratives et financières, de préparer chaque année, sous l’autorité du directeur de l’INS, un projet de budget en respectant les différentes étapes du calendrier d’élaboration du budget de l’État. Les recrutements de personnel devront être pris en compte.
 
D’une manière générale, les ressources que le budget de l’État peut mettre à la disposition des services statistiques publics pourront difficilement croître plus vite que le Produit intérieur brut du pays pendant une très longue période, quelle que soit la priorité que l’État accorde au développement de son système statistique. Une réforme de l’organisation statistique au sein des départements ministériels qui viendrait en appui de celle de l’organisme statistique central en vue d’assurer une meilleure visibilité de leurs services statistiques dont le rang hiérarchique serait rehaussé pour leur permettre de disposer d’un budget propre qu’ils géreraient eux-mêmes, constituerait un moyen d’augmenter les crédits effectivement utilisés pour des activités statistiques.
 
Pour ce qui les concerne, les INS qui disposent d’une autonomie de gestion (c’est une tendance qui semble se développer, notamment en Afrique) devraient envisager de signer des contrats de service public avec l’État qui leur garantissent un volume déterminé à l’avance de ressources financières sur une période de quelques années, en échange de l’engagement à livrer des produits statistiques bien définis. Enfin, ces INS doivent exploiter pleinement la possibilité que leur offre leur statut d'effectuer des prestations rémunérées pour des tiers tout en veillant à ne pas s’écarter de leur mission de service public.
Pour un service statistique sectoriel qui ne possède pas de budget propre, c’est à son responsable qu’il revient de plaider pour une prise en compte des besoins de son service lors de la préparation du projet de budget de l’unité à laquelle il est rattaché.

Le budget de l’État est voté chaque année par le Parlement. Pour les dépenses d’investissement, des programmes d’investissement public sur deux ou plusieurs années sont également élaborés. De plus en plus, pour les besoins de la gestion axée sur les résultats, des budgets programmes sont élaborés. Enfin, d’autres outils comme les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) sont également mis en place.

Dans les pays en développement, et particulièrement les pays africains, au début du millénaire, une préférence a été donnée d'une part à la préparation de cadres de dépenses à moyen terme en axant la gestion sur les résultats pour le développement, ce qui a amplifié les activités de planification sous-jacentes aux Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) et, d'autre part, une préférence similaire a été donnée à l'aide budgétaire qui s'est développée depuis, ce qu'encourage fortement la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide.

Selon la Banque Mondiale, «un CDMT comprend un budget financier établi au niveau le plus élevé par les administrations centrales, des explications de base sur l'estimation des coûts actuels et à moyen terme des options de la politique publique, un mécanisme d'ajustement des coûts et les ressources disponibles ». Ainsi, un CDMT permet de réconcilier les affectations budgétaires, les objectifs à atteindre et la mesure de la performance. Il est donc possible à tout moment d'équilibrer les ressources et les dépenses à effectuer pour atteindre un objectif pré-établi. Habituellement, une distinction est faite entre un CDMT global et les CDMT sectoriels, ces derniers étant établis au niveau des départements ministériels ayant la responsabilité de leur gestion. Dans le contexte de la mise en œuvre de la SNDS, un CDMT sectoriel peut être préparé pour la statistique en vue de l'exécution d'un plan d'action, incluant les activités que doivent mener tous les services statistiques, et ce indépendamment de leur ministère de tutelle. Malheureusement peu de ce type de CDMT sont effectivement préparés dans les pays en développement. Les institutions de Bretton Woods et les Ministères des finances accordant au CDMT un statut technique et politique élevés, ceci suggère de persévérer en vue d'inclure la SNDS et son coût dans un CDMT.



Ressources externes
Compte tenu des ressources limitées que les pays en développement consacrent aux activités statistiques, la mise en œuvre des SNDS reste largement tributaire des ressources extérieures. Le financement, par les partenaires techniques et financiers, des activités statistiques peut se faire sous diverses formes : l’aide projet, l’aide programme, l’aide budgétaire générale, l’aide budgétaire sectorielle.
 
L’aide projet, consiste pour un bailleur, en la mise à disposition de ressources destinées exclusivement à financer totalement ou partiellement une opération statistique (enquête ou recensement) ou une activité visant le renforcement des capacités (par exemple la formation ou le renforcement des ressources humaines). L’aide programme a une portée plus large. Elle peut cibler le développement d’un secteur d’activité autre que la statistique (la santé, l’éducation, l’agriculture, par exemple) tout en réservant une partie des fonds à la statistique.
 
Certains bailleurs pratiquent l’aide budgétaire qui consiste à mettre à la disposition du budget de l’État des ressources financières pour aider ce dernier à atteindre certains objectifs de développement, généraux comme l’amélioration de la gouvernance (aide budgétaire générale) ou sectoriels (aide budgétaire sectorielle). 
 
La réalisation des enquêtes nationales et des recensements exige des financements importants qui nécessitent souvent le recours à plusieurs bailleurs. A cet effet, certains d’entre eux acceptent de mettre leurs ressources financières en commun pour faciliter la gestion des dépenses. C’est ce qu’on appelle les « Fonds communs » ou « Basket funds ».
 
Un Fonds commun peut être mis en place pour mettre en œuvre la SNDS (cas du Rwanda). La création du Fonds commun implique généralement la signature de protocoles d'accord entre le gouvernement d'un côté et les donateurs concernés de l'autre. Ces documents comportent les règles de procédure : les objectifs à atteindre et les résultats attendus, les contributions respectives de chacun des donateurs (et éventuellement celle du gouvernement), les mécanismes de gestion et de décaissement des fonds, le système de suivi, évaluation, reddition des comptes et les audits, etc. La gestion du Fonds peut être confiée d'un commun accord à l'un des donateurs, ou à l'organisation statistique centrale du pays, sous la supervision d'un comité de pilotage. Un manuel des procédures est établi et des programmes de travail sont régulièrement préparés, mis en œuvre et évalués. La mise en place d’un tel panier commun permet de réduire les coûts de la gestion administrative par l’unification des procédures comptables et un système unique pour rendre compte.
 
Des instruments spécifiques de financement ont été mis en place au plan multilatéral. C’est le cas du Trust Fund de la Banque mondiale pour le renforcement des capacités statistiques qui finance, sous forme de dons, l’élaboration de SNDS ou d’autres activités de renforcement des capacités statistiques. Le programme STATCAP de la Banque mondiale est destiné au financement de la mise en œuvre des SNDS par des prêts à très faible taux d’intérêt. Plus récemment, la Statistics for Results Facility (Facilité statistique en vue des résultats) a été créée pour aider les pays qui disposent d’une SNDS adoptée et partiellement financée, à bénéficier de dons pour la mise en œuvre de celle-ci. Un premier groupe de pays pilotes a ainsi pu bénéficier de financements substantiels.
 
Enfin, depuis que la Charte africaine de la statistique a été adoptée en 2009, quelques pays africains ont décidé de mettre en place des fonds de développement de la statistique (pas encore opérationnels). Ces fonds peuvent revêtir plusieurs formes : mise en place d’un compte d’affectation logé au Trésor public et géré selon les règles de la comptabilité publique ; création d’un établissement public à caractère administratif de taille modeste pour gérer les fonds mis à disposition par l’État sous forme de subventions, voire de recettes affectées, ainsi que les contributions des bailleurs de fonds qui acceptent de participer à l’alimentation de tels fonds.
 
Il apparaît ainsi qu’il existe une grande variété de modalités de gestion des ressources et des dépenses. Ces mécanismes ne sont pas exclusifs les uns des autres. Souvent ils sont mis à profit simultanément.
 
 
Comment
La gestion des financements de source nationale et des dépenses y relatives est régie par les règles de la comptabilité publique. Les décaissements de fonds sont gérés par les services du Trésor public tandis que la gestion des dépenses obéit aux procédures définies pour les finances publiques et notamment au code des marchés publics.
 
Pour les financements de sources extérieures, les modalités de gestion varient selon les bailleurs et les mécanismes de financement mis en place. Dans le cas de l’aide projet et de celui de l’aide programme, la gestion des ressources peut être confiée en totalité ou en partie à une unité de gestion autonome externe ou installée à l’intérieur de l’institution bénéficiaire. Les règles et des procédures de gestion sont fixées par le bailleur. Selon leur complexité et le degré de maîtrise de celles-ci par les gestionnaires nationaux, le respect des chronogrammes élaborés sera plus ou moins bien assuré.
 
Comme son nom l’indique, l’aide budgétaire est versée au budget de l’État bénéficiaire. La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement adoptée en 2005 recommande aux bailleurs de définir leur aide conformément aux priorités fixées par les bénéficiaires eux-mêmes et d’utiliser les procédures internes de ces derniers. Ils doivent donc harmoniser leurs interventions. Les décaissements de l’aide budgétaire sont souvent soumis à des conditionnalités dont le non-respect peut avoir des conséquences négatives pour les activités statistiques qui seraient financées dans ce cadre.
 
Quant aux « Fonds communs », ils peuvent être gérés comme un Trust Fund ou comme une composante de l’aide budgétaire globale.
 
Quelles que soient les modalités de la gestion des financements de source extérieure, une bonne connaissance des cycles de programmation de l’aide des différents bailleurs de fonds par les responsables des services statistiques publics et/ou des responsables des SNDS est nécessaire pour profiter à temps et au maximum de ce type de financement.

 
Difficultés rencontrées et solutions
Dans beaucoup de pays en développement, les résultats obtenus en matière de financement de la mise en œuvre des SNDS sont plutôt décevants, ce qui explique que plusieurs activités inscrites dans les plans d’action n’ont pu être réalisées dans les délais prévus. Plusieurs raisons peuvent être invoquées, notamment le caractère peu réaliste des plans d’action qui prévoient un trop grand nombre d’activités eu égard aux ressources humaines disponibles, l’absence d’une stratégie de plaidoyer et d’une véritable stratégie de financement.
 
Idéalement, la stratégie de financement d’une SNDS devrait se discuter dès après l’adoption du rapport sur le diagnostic et durant l’étape de l’élaboration des stratégies, donc bien avant l’élaboration proprement dite des plans d’action. En général, c’est une fois que les plans d’action sont approuvés par le gouvernement que les statisticiens s’attellent à organiser une table ronde des bailleurs de fonds. A ce jour, peu de tables rondes de ce genre ont pu être organisées et les rares qui l’ont été ont connu des résultats mitigés, les bailleurs étant plus intéressés par les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP).
 
Une autre difficulté rencontrée dans le financement des activités statistiques réside dans les faiblesses du système de suivi et d’évaluation des SNDS. La période couverte par une SNDS (trois à cinq ans, voire plus) est trop longue pour permettre à l’État et surtout à un bailleur de prendre des engagements financiers précis. Il importe donc d’élaborer des programmes statistiques nationaux annuels qui feront régulièrement l’objet de rapports de mise en œuvre. De tels programmes, bien que dérivés des plans d’action de la SNDS ne devront retenir que les activités ayant déjà obtenu un financement ou étant susceptibles d’en trouver au cours de l’année sous revue. A cet égard, un groupe de partenaires techniques et financiers en appui à la statistique constitue un cadre approprié pour réunir ou compléter les financements déjà disponibles sur ressources nationales ou extérieures en même temps qu’il permet un dialogue suivi sur le développement statistique avec les décideurs nationaux. On peut citer ici l’expérience relativement concluante du Mali (voir ci-dessous des exemples de bonnes pratiques).

Conclusion
Avec des ressources humaines inadaptées, les difficultés rencontrées pour financer et budgéter des activités statistiques figurent parmi les principales entraves à la mise en œuvre de la SNDS. Un accent particulier doit être mis sur les points suivants : la nécessité d'une stratégie de financement réaliste ; une articulation appropriée entre SNDS et Plans nationaux de développement ; un contrôle serré des stratégies de financement, des cadres de programmation et des procédures de décaissements des bailleurs ; l'importance qu'il y a à promouvoir en permanence la mobilisation des fonds ; et le suivi, l'évaluation et le rapport sur les performances financières du plan d'action, considérés ensemble comme partie intégrante du système général de suivi, évaluation et reportage de la SNDS. Enfin, les possibilités offertes par les nouvelles procédures d'aide telles que l'aide budgétaire doivent être étudiées minutieusement, tout en restant conscient de leurs contraintes et de leurs limites.

Il faut bien l'admettre, la synchronisation des plans de la SNDS avec chacun des cycles de programmation des bailleurs est particulièrement difficile. Cela peut prendre une ou deux années avant d'obtenir un accord à une demande formelle et plusieurs mois avant que les fonds ne soient disponibles.

Un engagement politique fort en faveur de la SNDS et un SSN plus performant doivent conduire à une part plus importante du budget financée par l’État, et plus d'indépendance vis-à-vis des donateurs. La préparation d'une nouvelle SNDS devrait viser une augmentation de la part des activités statistiques financées sur ressources nationales.