C. Financiamento do Orçamento

 
O financiamento das actividades estatísticas é um esforço constante para as chefias do Sistema Nacional de Estatística. Trata-se de uma função crucial no momento da concepção e implementação das Estratégias Nacionais de Desenvolvimento da Estatística (ENDE). Uma estratégia de angariação de fundos deve assegurar que as fontes de financiamento - com os seus requisitos específicos - contribuam para a concretização das metas estratégicas nacionais.

Durante a fase de avaliação, deve ser feita uma avaliação dos anteriores mecanismos de financiamento, tomando em consideração as seguintes dimensões: fonte, continuidade do apoio, montante, actividades, tipo de instrumento de financiamento e condições específicas de gestão das verbas. A avaliação identificará as parcerias mais adequadas à concretização dos objectivos do SNE.

À luz das conclusões da avaliação, serão determinados novos objectivos, assim como os resultados esperados, e será preparado um plano de acção que abranja todas as actividades a completar durante a vigência da ENDE. O plano de acção é acompanhado de um calendário e orçamento, com base numa compilação de custos. Deve ser feita uma nova avaliação do panorama de potenciais financiadores, e cada actividade deve incluir uma fonte de financiamento (quer nacional, internacional, ou mista). 

 
NATUREZA DAS DESPESAS A FINANCIAR E FONTES DE
FINANCIAMENTO E CUSTEIO (AVALIAÇÃO DE CUSTOS)

 

Natureza das despesas envolvidas na ENDE

Num Sistema Nacional de Estatística, há que considerar diversas áreas na elaboração de estatísticas relevantes, atempadas, fiáveis e acessíveis no longo prazo para facilitar a tomada de decisões. São consideradas as seguintes áreas: recursos (físicos, humanos, monetários, jurídicos), competências e conhecimento (como processos de produção de estatísticas, quadros de garantia da qualidade, literacia em matéria de dados), gestão (p. ex., coordenação entre entidades nacionais de estatística, planeamento estratégico), governação ( como a relação com as autoridades políticas) e incentivos (p. ex., a legitimidade das estatísticas oficiais).

Melhorias em qualquer destas áreas obrigam à elaboração de planos de acção, constituídos por actividades estratégicas e, consequentemente, implicando despesa adicional. O orçamento da ENDE deve incluir custos operacionais, aqueles em que o SNE incorreria com o actual conjunto de actividades, bem como o investimento adicional necessário para implementar as actividades estratégicas.

 

Elaboração de custos 

Uma vez concebida a ENDE e estabelecidos os objectivos, há que orçamentar os custos operacionais e o investimento adicional para o período do plano de acção. Deste modo, é feita uma descrição de um cenário 'abrangente'. Há que fazer uma elaboração de custos inicial para as actividades correntes ao nível de cada agência do Sistema Nacional de Estatística, indicando aquilo que já se encontra financiado para o período (União Africana, 2012). Com esta estimativa, há que congregar os diferentes orçamentos de modo a criar um cenário de partida para um orçamento para a ENDE, incluindo prioridades de financiamento (actividades "fulcrais", "estratégicas" e "aspiracionais"). Há que prestar muita atenção à harmonização dos métodos utilizados para orçamentar os planos de acção para a ENDE, especialmente nos países onde os sistemas de estatística estejam descentralizados.

A priorização de actividades dividindo-as entre 'fulcrais', 'estratégicas' e 'aspiracionais' permite a definição de cenários graduais entre o cenário de partida e o cenário 'abrangente'. Isto facilita a procura de financiamentos adicionais em simultâneo com a concretização dos objectivos definidos na estratégia (por exemplo, se o alargamento da utilização de registos administrativos em estatísticas oficiais for 'estratégico' para o SNE, e o melhoramento da literacia em matéria de dados for 'aspiracional', há que procurar primeiro o financiamento do alargamento). Os custos adicionais de levar a cabo uma ENDE devem ser orçamentados "ao nível das actividades de coordenação e dos sistemas de produção de estatísticas nos órgãos do Estado" (União Africana, 2012: 26).

Uma análise final dos custos indicados no orçamento deve incluir uma avaliação da rentabilidade das actividades no passado e a adopção de medidas para melhorar a mesma. (p. ex., a selecção de vendedores diferentes). Um aspecto especial que deve ser tido em conta antes da apresentação do orçamento final é a probabilidade de todas as actividades orçamentadas ficarem concluídas durante o período em curso, considerando todos os recursos humanos disponíveis e outros factores condicionantes.

A não priorização das diferentes actividades e a não projecção do tempo necessário à conclusão das mesmas podem resultar no fracasso do plano de acção propriamente dito; assim sendo, é essencial consultar e dedicar tempo e recursos a esta tarefa.

 
 
ESTRATÉGIAS DE FINANCIAMENTO E BUSCA DE FINANCIAMENTO 
 

As actividades dos planos de acção relativos à ENDE podem ser financiadas a partir de recursos nacionais (ou internos) ou externos. Normalmente, utiliza-se uma combinação de ambos. Uma prática comum consiste no financiamento dos custos operacionais através de recursos nacionais. O recurso ao financiamento externo pode ser justificado no caso de financiamentos adicionais (p. ex., desenvolvimento de novas ferramentas, formação e aperfeiçoamento dos recursos humanos, desenvolvimento de infra-estruturas).

 

Para mobilizar o financiamento substancial necessário a uma implementação bem-sucedida da ENDE, o governo deve garantir um equilíbrio entre recursos nacionais e externos, tomando em consideração as prioridades do SNE, a capacidade de financiamento do sector público e as alternativas oferecidas pela cooperação bilateral e multilateral. Deve, pois, definir uma estratégia de financiamento, com uma combinação "óptima" das fontes de financiamento que dê resposta às necessidades do SNE. Implica também um equilíbrio entre fundos não condicionais e fundos destinados (ou seja, fundos reservados para um projecto ou actividade específico(a)).

 

A proporção de recursos nacionais destinados a fins estatísticos varia grandemente entre países, e entre períodos. Na maioria dos PMD, a proporção de financiamento derivada de recursos externos excede a que é obtida a partir de fontes internas. Apesar disso, a dependência externa deve ser avaliada de forma crítica, uma vez que esses fundos têm normalmente um destino específico e implicam custos elevados na prestação de contas.  Os quadros assentes em resultados que, frequentemente, acompanham as fontes de financiamento externas, podem também ter um horizonte temporal curto, privilegiando assim projectos de curto prazo, de retorno mais rápido.

 

Uma estratégia de financiamento tem de ter por base decisões tomadas ao mais alto nível do governo. Para que estas decisões sejam favoráveis ao financiamento da ENDE, devem estar alinhadas com o Plano de Desenvolvimento Nacional (PDN) para melhorar a coordenação entre o INE e o Ministério do Planeamento. O desenvolvimento de um sistema nacional de estatística é, antes de mais, uma questão política. Os governos têm de decidir qual a proporção de recursos nacionais que são dedicados a actividades estatísticas, e se o sistema será desenvolvido, ou não, através do recurso a empréstimos no médio e longo prazo.

 

A estratégia de financiamento da ENDE deve ser definida numa fase inicial, se possível no final da avaliação do sistema nacional de estatística. Os resultados da avaliação devem ser partilhados com os parceiros técnicos e financeiros de modo a estabelecer uma base de discussão sólida, antes e durante a elaboração do plano de acção para a ENDE. Esta discussão terá maior probabilidade de ser bem-sucedida se o governo tiver definido claramente a proporção de recursos nacionais que prevê afectar ao financiamento da ENDE do país. Há que ter também nesse momento um conhecimento aprofundado sobre as fontes de financiamento externo. 

 

Há que definir uma estratégia de financiamento para conseguir as verbas que assegurem a sustentabilidade ao longo do tempo, pelo menos durante a vigência da ENDE. Para promover o planeamento a mais longo prazo, há que dar prioridade aos pagamentos graduais relativamente aos pagamentos numa prestação única. A procura dos parceiros adequados, especialmente no que se refere aos parceiros externos, é um aspecto crucial para potenciar não só os recursos financeiros, mas também o apoio à concretização dos objectivos da ENDE. A estratégia de financiamento deve incluir igualmente um plano de comunicação com as autoridades financiadoras, uma vez que um "bom fluxo de informação é crucial para o êxito" (Statisticas Norway, 2013: 5).

 

"A comunicação é crucial para um projecto que funcione bem. Todas as partes devem fazer o que puderem para contribuir para um fluxo de informação, quer dentro, quer entre as duas instituições. A comunicação é uma das mais importantes ferramentas para aumentar a transparência no projecto e, deste modo, reduzir quaisquer mal-entendidos de índole geral e cultural." (Statistics Norway, 2013: 47).

 

1.              

Partes interessadas e gestão dos doadores

Existem diversos mecanismos para melhorar a comunicação entre as autoridades financiadoras e os responsáveis pela implementação e coordenação da ENDE. Para os doadores internacionais, os quadros baseados em resultados são vulgarmente utilizados para monitorizar o progresso de um projecto de desenvolvimento. No caso de governos nacionais, o Banco Mundial recomenda a utilização de Quadros de Despesa a Médio Prazo.

Um QDMP "compreende um orçamento financeiro global definido ao mais alto nível pelos departamentos centrais, discussões de base para a estimativa dos custos das opções de política pública a curto e médio prazo e, por último, um processo de ajustamento dos custos e recursos disponíveis". (Banco Mundial, 2013b). Um QDMP permite reconciliar objectivos, dotações orçamentais e a medição dos resultados. Assim, é possível a todo o momento equilibrar recursos e despesas de modo a alcançar um objectivo fixado. Normalmente, é feita uma distinção entre QDMP global e de base sectorial, sendo este último elaborado ao nível dos departamentos ministeriais, aos quais é dada a responsabilidade pela respectiva gestão. No contexto da implementação da ENDE, um QDMP de "base sectorial" pode ser elaborado para fins estatísticos tendo em vista a implementação de um plano de acção, incluindo as actividades que devem ser realizadas por todos os departamentos de estatística públicos, independentemente do seu ministério de tutela. São escassos os exemplos de QDMP que são realmente preparados em países em desenvolvimento, com algumas excepções (p. ex., Filipinas). O elevado estatuto técnico e político conferido ao QDMP pelas instituições de Bretton Woods e pelos Ministérios das Finanças sugere que a inclusão explícita da ENDE e dos seus custos num QDMP deve ser prosseguida.

Os quadros baseados em resultados representam a "lógica subjacente" que explica de que modo o objectivo de desenvolvimento de um projecto deve ser alcançado. Tal é conseguido através da tradução da cadeia de resultados de uma intervenção em indicadores que meçam em que grau os contributos ("inputs") estão a ser transformados em actividades e resultados específicos, e em que grau uma população-alvo relevante está a utilizar esses resultados de acordo com os efeitos previstos do projecto." (Banco Mundial, 2013a: 1).

 

Apesar de os quadros baseados em resultados poderem proporcionar uma monitorização pormenorizada de um projecto de estatística, a sua utilização (o resultado final de qualquer actividade estatística) traduz-se na produção de dados e informação. E a expectativa é a de que estes dados gerem efeitos positivos, que estejam directamente relacionados com as utilizações dadas aos dados, como informar, formular e monitorizar políticas e efeitos das políticas, investigação (académica, governamental, ONG e comercial), etc. Os efeitos terão então impactos no crescimento, pobreza, bem-estar, ambiente, etc." (Round, 2012: 12).

 

No futuro, uma boa estratégia seria seguir e comunicar os resultados intermédios e efeitos que o SNE alcançou no período de financiamento. Uma tal abordagem poderia ajudar a mudar o apoio a resultados específicos (p. ex., um estudo específico) para resultados mais alargados (p. ex., a elaboração de estatísticas ambientais) e, eventualmente, efeitos (p. ex., aumento da literacia em estatística entre a população e a utilização de estatísticas para a tomada de decisões).

[1]

 

2. Avaliação do panorama de financiamento Fontes nacionais

 

 

Os recursos nacionais destinados ao financiamento de actividades de natureza estatística são obtidos a partir do orçamento de Estado. Apesar de os institutos nacionais de estatística disporem normalmente de orçamento próprio, os serviços de estatística de base sectorial são frequentemente confundidos com os das unidades de que dependem. Por este motivo, é difícil, para não dizer impossível, calcular o orçamento público relativo aos serviços de estatística de base sectorial. Para dar resposta a este desafio, seria útil a preparação de um orçamento consolidado que integrasse as necessidades de todo o SNE (INE e outras entidades produtoras de dados oficiais) de base anual.

No caso dos INE, as unidades que tratam de questões administrativas e financeiras são responsáveis pela preparação de um projecto de orçamento todos os anos sob autoridade do director do instituto. O orçamento deve contemplar as diferentes fases do calendário de preparação do orçamento nacional e tomar em consideração o recrutamento de pessoal.

Em termos gerais, os recursos afectados ao sistema nacional de estatística a partir do orçamento de Estado terão grandes dificuldades em aumentar a um ritmo mais rápido do que o do Produto Interno Bruto do país ao longo de um período muito prolongado, independentemente da prioridade que o governo atribuir ao desenvolvimento do seu sistema de estatística. Uma das formas de aumentar a disponibilidade de verbas destinadas a actividades de natureza estatística seria reformando a estrutura dessas unidades de estatística nos ministérios de tutela que apoiam o órgão de estatística central, de modo a aumentar o seu perfil e atrair um orçamento adequado e dedicado.

Os Institutos Nacionais de Estatística (INE) que gozam de alguma independência - uma tendência que parece estar a aumentar, especialmente em África - deveriam considerar a assinatura de contratos de desempenho com o seu governo de modo a garantir um volume previamente definido de recursos financeiros ao longo de um período de vários anos. Um acordo desse tipo obrigaria o INE a fornecer resultados estatísticos claramente definidos. Estes INE deveriam tirar pleno partido do seu estatuto independente, oferecendo serviços pagos a entidades terceiras, sem perder de vista a sua missão de serviço público.

No caso de um departamento de estatística de base sectorial que não disponha de orçamento próprio, o seu director é responsável por solicitar o financiamento necessário aquando da elaboração do projecto de orçamento.

O orçamento de Estado é votado anualmente no Parlamento. Tratando-se de despesa de investimento, são também elaborados programas de investimento público com horizonte de dois ou mais anos. Cada vez mais, os orçamentos de programas também são preparados para satisfazer as necessidades da gestão baseada em resultados. Por último, são também utilizadas outras ferramentas, como o QDMP.

Nos países em desenvolvimento e, em especial, nos de África, foi dada preferência à elaboração de quadros de despesa de médio prazo, por um lado, no início do milénio, pelas chefias com foco nos resultados do desenvolvimento, o que impulsionou as actividades de planeamento e esteve por detrás dos Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza e, por outro, o apoio orçamental, que foi desenvolvido desde então e que é fortemente incentivado pela Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda.

 

Fontes externas 

Antes de se recorrer a financiamento internacional, importa avaliar o panorama de potenciais financiadores, as modalidades que oferecem, os seus interesses e prioridades e os seus mecanismos de prestação de contas. Uma boa estratégia de angariação de fundos implicaria a realização de investigação prévia e a compreensão de paralelismos entre as prioridades nacionais e as dos financiadores antes de ser apresentada uma proposta, com o objectivo de assegurar o mínimo possível de concessões na hora da negociação.

 

i.      i. Tipos de financiadores

São muito poucos os países que têm recurso a empréstimos para financiar as suas ENDE, mesmo havendo termos muito facilitados. Por exemplo, o Burquina Faso implementou a sua ENDE 2004-2009 através de uma combinação de recursos obtidos a partir do orçamento de Estado, subsídios sob a forma de ajuda a projectos e a programas, e um empréstimo STACAP do Banco Mundial a uma taxa preferencial.

Pela sua parte, os parceiros técnicos e financeiros sentiram gradualmente necessidade de apurar a sua estratégia de financiamento para responder melhor às necessidades crescentes dos países em desenvolvimento. A maioria dos doadores bilaterais e multilaterais dispõe de quadros programados para a sua ajuda ao desenvolvimento (p. ex., Fundo Europeu de Desenvolvimento, UNDAF, Banco Africano de Desenvolvimento). O apoio ao desenvolvimento da estatística através do financiamento da ENDE pode ser referido no contexto destes quadros de programação.

A argumentação em prol do financiamento das ENDE que é feita durante as discussões e em grupos consultivos é, obviamente, importante, mas não basta por si só. Os compromissos assumidos pelos doadores de fundos, antes e durante estes acontecimentos, têm de ser seguidos e concretizados, para efeitos dos projectos relevantes apresentados pelos governos ao longo do tempo. A argumentação em prol destes conceitos tem de ser constante e através de todos os canais disponíveis, como grupos de parceiros técnicos e financeiros envolvidos em desenvolvimento da estatística nacional (ver o exemplo do Mali) (ver D. ARGUMENTAÇÃO).

Cada vez mais, a cooperação sul-sul se tem tornado mais importante para os países em desenvolvimento tendo em vista a implementação das suas estratégias em matéria de estatística. Os resultados do último inquérito sobre desenvolvimento de capacidade (PARIS21, 2018) indicam que, para os países do sul, a cooperação sul-sul é uma fonte importante de financiamento para melhorarem a capacidade dos seus SNE em aspectos relacionados com a integração de novas fontes de dados, a incorporação de novas tecnologias e melhoramentos no desagregamento de dados.

Para além das fontes tradicionais de financiamento externo, a expansão do ecossistema de dados permite considerar outros parceiros, uma vez que as opções em matéria de recolha de dados se têm expandido para diversos países, de modo a incluir novos domínios, incluindo estatísticas sobre género e mapeamento geoespacial. Isto aplica-se em especial no caso de fundações que começaram a desempenhar um papel de destaque no financiamento de iniciativas relacionadas com dados. A Bill and Melinda Gates Foundation e a William and Flora Hewlett Foundation estão a liderar estes esforços com compromissos de, respectivamente, USD 13,2 e 3 milhões em 2016 (PARIS21, 2017).

Vários países estão a considerar a criação de parcerias público-privadas (PPP) no domínio da estatística como fonte de financiamento (PARIS21, 2018). O sector privado inclui não só empresas privadas, mas também o mundo académico e organizações não-governamentais. Em geral, as PPP no domínio da estatística não são fontes de financiamento per se, mas ajudam a poupar nos custos, ao mesmo tempo que aumentam a frequência e a granularidade da recolha de dados. "Apesar de os casos de PPP bem-sucedidas serem escassos, os exemplos estudados têm demonstrado que o sector privado está disposto a cooperar com entidades terceiras, na condição de os seus requisitos em matéria de confidencialidade serem respeitados". (Robin, Klein & Jütting, 2016: 25).

ii.      ii. Modalidades de financiamento  

Considerando os recursos limitados que os países em desenvolvimento dedicam a actividades relacionadas com a estatística, a implementação de uma ENDE depende em larga medida de recursos externos. O financiamento de actividades de natureza estatística por parceiros técnicos e financeiros pode revestir-se de várias formas: ajuda a projectos, ajuda a programas, apoio orçamental geral e apoio orçamental sectorial.

Ajuda a projectos 

 

 

 

Ajuda a programas

A ajuda programas consiste na disponibilização, por parte de um doador, de recursos que visam exclusivamente financiar, no todo ou em parte, uma operação de estatística (inquérito ou recenseamento) ou uma actividade que vise aumentar a capacidade (por exemplo, a formação ou reforço de recursos humanos).

A ajuda a programas pode destinar-se a desenvolver um domínio de actividade que não a estatística (por exemplo, saúde, educação, agricultura), reservando ao mesmo tempo parte das verbas para estatística

Apoio orçamental 

Implica a disponibilização de recursos financeiros ao orçamento de Estado destinados a ajudar a concretização de determinados objectivos de desenvolvimento que podem ser de natureza geral, como a melhoria da governação (apoio orçamental geral) ou de base sectorial (apoio orçamental de base sectorial). 

Fundos comuns 

Um fundo comum é uma estrutura conjunta em que os doadores conjugam os seus recursos para um projecto de grande dimensão (p. ex., realização de inquéritos nacionais e recenseamentos) para facilitar a sua gestão. Podem também ser criados para implementar uma ENDE (p. ex., o caso do Ruanda). A criação de um fundo comum envolve geralmente a assinatura de um acordo ou memorando entre a parte governamental e os doadores envolvidos. Estes documentos contêm as regras de participação, os objectivos a concretizar e os resultados esperados, as respectivas contribuições, os mecanismos de gestão e desembolso das verbas, o sistema de monitorização, avaliação, prestação de contas e auditoria, etc. A gestão dos fundos comuns pode ser confiada a um dos doadores, ou à entidade de estatística central do país, sob supervisão de um comité directivo.

Fundos de desenvolvimento de estatísticas

Foram instituídos multilateralmente instrumentos de financiamento específicos. É esse o caso do  World Bank Trust Fund for Statistical Capacity Building,  (STATCAP - Fundo Fiduciário do Banco Mundial para Criação de Capacidade em Estatística) que financia a preparação de ENDE e outras actividades para criar capacidade em estatística sob a forma de donativos. O Programa STATCAP do Banco Mundial destina-se a financiar a implementação da ENDE com empréstimos a taxa de juro muito reduzida. Mais recentemente, a Facilidade Estatística para Resultados ( Statistics for Results Facility ) foi criada para ajudar os países que têm uma ENDE adequada e parcialmente financiada a receber doações para a sua implementação. Um primeiro grupo de países piloto conseguiu assim beneficiar de financiamentos substanciais.  Por último, desde que foi adoptada a Carta Africana de Estatística em 2009, alguns países africanos decidiram instituir fundos de desenvolvimento da estatística (ainda não operacionais). Estes fundos podem assumir várias formas: a criação de uma conta de dotações no Tesouro Público que é gerida de acordo com as regras de contabilidade pública; a criação de uma instituição administrativa pública de dimensão modesta para gerir os fundos disponibilizados pelo Estado sob a forma de subsídios, ou até a afectação de receitas, assim como contribuições de fundos de doadores que concordem em participar na disponibilização de tais fundos.

A preferência por uma modalidade de financiamento específica relativamente a outra depende da capacidade de um país para alavancar fundos, do tipo de projecto que está a ser financiado e dos mecanismos que são mais eficazes para monitorizar o desempenho e a sustentabilidade. Os anteriores programas mostram que...

 

iii.  iii. Prioridades coincidentes

Desde o início da década de 2000, um grande número de países em desenvolvimento elaborou e implementou Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) com o apoio da comunidade internacional. Vários países já passaram à elaboração de Planos de Desenvolvimento Nacional (PDN - Planos de Desenvolvimento Nacional). Nos PMD, os DERP e documentos relativos aos PDN constituem actualmente o quadro de referência para as estratégias e políticas de desenvolvimento, bem como para a intervenção dos parceiros técnicos e financeiros. Estes documentos definem prioridades, objectivos operacionais e resultados esperados, bem como as actividades a realizar e os indicadores, de acordo com os princípios de gestão focada nos resultados. Estas estratégias incluem indicadores de sucesso que devem ser monitorizados periodicamente e avaliados pelos responsáveis pelas políticas para que seja dado estatuto de prioridade à Estatística na estratégia de desenvolvimento e a ENDE reconhecida como parte da estratégia.

Se a estatística não for considerada como um sector a desenvolver por direito próprio, os DERP deverão incluir nas suas listas de acção prioritária as actividades principais dos planos de acção da ENDE com os respectivos custos e calendário, o que facilitará a procura de financiamento para o desenvolvimento da estatística quando as discussões ou os grupos consultivos organizados para mobilizar o financiamento do DERP forem preparados e tiverem lugar. Deve haver uma articulação estreita entre a estratégia de desenvolvimento global e a ENDE. Infelizmente, muitas vezes esta ligação não existe.

 

iv.   iv. Definição de valores de referência

Antes de decidir sobre uma estratégia de financiamento, um país deve definir valores de referência de forma exaustiva relativamente às práticas de financiamento de outros países. Isto aplica-se em especial à contribuição estatal para o financiamento do SNE. Quando a ENDE é concebida para satisfazer as necessidades do governo nacional conforme definido nos PDN (por exemplo no Ruanda, Filipinas, Etiópia, ver adiante), os doadores têm um panorama mais claro sobre o que são as prioridades nacionais, o que facilita o seu alinhamento com estas. Ao mesmo tempo, uma intensificação da utilização resulta num aumento do financiamento interno.

A Palestina aumentou a quota do financiamento nacional “de 40% em 1994 para 75% em 2017” (PARIS21, 2017). No Ruanda, "para a primeira ENDE, o NISR (INE do Ruanda) mobilizou 96% dos recursos necessários junto do governo e dos parceiros de desenvolvimento (NISR 2014). O Fundo Comum (constituído pelo DFID, UE e BM) contribuiu com 44% do total, enquanto o governo financiou 29% que foram direccionados para os principais custos operacionais recorrentes (NISR 2009)" (Sarwar, Samman and Greenhill, 2017: 11)

No caso das Filipinas, o SNE é financiado sobretudo através de recursos internos (dotações orçamentais) mobilizados através de ENDE e QDMP sucessivos. Tal foi possível devido aos fortes laços entre o governo e o desenvolvimento de ENDE: “O Decreto-Lei 121 obriga a que o PDEF [Programa de Desenvolvimento da Estatística das Filipinas] esteja sujeito a aprovação por parte do Presidente das Filipinas através de uma proclamação presidencial para ser um documento legal e executável” (Sarwar, Samman and Greenhill, 2017: 14). De igual modo, na Etiópia “o governo disponibilizou a maior parte do financiamento para a primeira ENDE - $32,6 milhões – enquanto parceiros para o desenvolvimento e organizações não-governamentais contribuíram com $10,27 milhões USD (CSA 2009).” (Sarwar, Samman and Greenhill, 2017: 17)

 

Na prática

A forma como os recursos são geridos e a despesa que devem cobrir variam de acordo com as fontes e os mecanismos de financiamento. O caso dos recursos nacionais, assim como o dos recursos externos, serão abordados adiante.

 

Como

A gestão do financiamento oriundo de uma fonte nacional e a gestão da despesa correspondente regem-se pelas regras de contabilidade pública. O desembolso de fundos é gerido por departamentos do Tesouro Público, enquanto a despesa é gerida de acordo com os procedimentos aplicáveis às finanças públicas e, em especial, de acordo com o código dos contratos públicos.

No caso de fontes de financiamento externas, os procedimentos de gestão variam consoante os doadores e os mecanismos de financiamento existentes. No caso de ajuda a projectos e a programas, a gestão dos recursos pode ser confiada, no todo ou em parte, a uma unidade de gestão autónoma externa, ou a uma unidade que exista na instituição beneficiária. As regras e procedimentos de gestão são definidos pelo doador. Consoante a sua complexidade e o grau de sujeição ao controlo dos gestores nacionais, o respeito pelos limites de tempo aplicáveis estará mais ou menos assegurado.

Como o nome indica, o apoio orçamental é pago ao beneficiário do orçamento nacional. A Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda que foi adoptada em 2005 recomenda aos doadores a definição da sua ajuda de acordo com as prioridades definidas pelos beneficiários propriamente ditos, e a adopção dos procedimentos internos destes. Devem, pois, harmonizar as suas intervenções. Os desembolsos de apoio orçamental estão frequentemente sujeitos a condições, e o não cumprimento destas pode ter consequências negativas para as actividades de estatística que seriam financiadas neste contexto.

No que respeita aos fundos comuns, podem ser geridos como um Fundo Fiduciário ou como uma componente de apoio orçamental global.

Independentemente dos métodos utilizados para gerir o financiamento de fontes externas, é necessário que os responsáveis dos institutos nacionais de estatística e/ou da ENDE tenham conhecimentos aprofundados sobre os ciclos de programação da ajuda dos vários doadores de fundos, de modo a beneficiar deste tipo de financiamento de forma atempada e no maior grau possível.

 

Dificuldades encontradas e soluções 

Em muitos países em desenvolvimento, os resultados obtidos no domínio do financiamento e da implementação da ENDE são decepcionantes. Tal explica em parte os atrasos e taxas de conclusão reduzidas para as actividades incluídas nos planos de acção da ENDE. Há dois factores principais que podem explicar isto: a) a natureza irrealista dos planos de acção, que planeiam um número exagerado de actividades relativamente aos recursos humanos disponíveis, b) ausência de uma estratégia de argumentação e de uma estratégia de financiamento genuína. 

Idealmente, a estratégia de financiamento da ENDE deveria ser discutida imediatamente após a adopção do relatório do inquérito e enquanto as estratégias são elaboradas, muito antes da elaboração de planos de acção. Uma vez aprovados os planos de acção por parte do governo, os técnicos de estatística iniciam a organização da conferência de doadores de fundos. Estas conferências realizaram-se poucas vezes, e as que foram realizadas apresentam resultados mistos, estando os doadores mais interessados nos documentos de Estratégia de Redução da Pobreza. Uma forte ligação entre os DERP/Planos de Desenvolvimento Nacional e ENDE faria aumentar a visibilidade das ENDE e facilitaria a mobilização de recursos dos doadores.

Outra dificuldade constatada no financiamento das actividades de estatística resulta das fraquezas no sistema de monitorização e avaliação da ENDE. O período abrangido pela ENDE (três ou cinco anos, ou até mais) é excessivamente longo para permitir à administração assumir compromissos financeiros específicos. É pois importante elaborar programas nacionais anuais em matéria de estatística que sejam regularmente sujeitos a relatórios de implementação (ver IMPLEMENTAÇÃO). Apesar de serem elaborados a partir dos planos de acção da ENDE, esses programas só devem incluir actividades que já tenham recebido financiamento ou que sejam capazes de assegurar financiamento no decurso do ano em análise. A este respeito, o grupo de parceiros técnicos e financeiros que apoiam a estatística representa o quadro adequado no âmbito do qual pode ser combinado e complementado o financiamento já disponível por parte de recursos nacionais ou externos, e que permite ao mesmo tempo um diálogo continuado com os decisores nacionais em matéria de desenvolvimento da estatística. A experiência relativamente bem-sucedida do Mali é disso um exemplo. (ver exemplos de boas práticas adiante).

 

Conclusão
Para além da inadequação dos recursos humanos, as dificuldades encontradas no financiamento e na orçamentação das actividades de estatística são algumas das principais causas que dificultam a implementação da ENDE. Há que sublinhar em especial os seguintes pontos:

i) A necessidade de uma estratégia de financiamento realista

ii) Uma ligação adequada entre a ENDE e os Planos de Desenvolvimento Nacional

iii) Controlo rigoroso das estratégias de financiamento, quadros de programação e procedimentos de desembolso dos doadores

iv) A importância de argumentar constantemente a favor da mobilização de fundos

v) Monitorização, avaliação e prestação de contas sobre o desempenho financeiro do plano de acção, consideradas como parte integrante do sistema global de monitorização, avaliação e prestação de contas da ENDE.

vi) As possibilidades oferecidas pelos novos procedimentos relativos à ajuda dos doadores, como apoio orçamental, devem ser exploradas em pormenor, tendo em atenção as suas condicionantes e limitações.

Há reconhecidamente a noção de que a sincronização dos planos relativos a uma ENDE com cada ciclo de programação dos doadores é algo bastante difícil. Pode decorrer um ou dois anos antes de ser dada aprovação a um pedido formal, e vários meses antes de os fundos serem libertados. 

 


[1] Neste sentido, surgiram diversas iniciativas em anos recentes:  O seguimento de citações de estatísticas oficiais na comunicação social, a realização de inquéritos de satisfação, a contagem das visitas a sítios Web de entidades de estatística oficiais (UNECE, 2017), a elaboração de um índice de literacia em estatística e a utilização de índices de estatística nos Planos de Desenvolvimento Nacional e documentos oficiais (PARIS21).