C. Financiamento do Orçamento

 
O financiamento das actividades estatísticas é um motivo de preocupação constante por parte dos serviços de estatística do estado. O financiamento deve ser tomado em conta ao longo de todo o processo de concepção e implementação da Estratégias Nacional de Desenvolvimento da Estatística (ENDE). Durante a fase de avaliação, o que é necessário é identificar os recursos financeiros disponíveis para o sistema estatístico nacional de um país, demonstrar e analisar as suas principais características (fontes, valores, actividades cobertas, mecanismos para o fornecimento e gestão de fundos, as condições aplicáveis, etc.). À luz dos problemas identificados na avaliação, os objectivos e os resultados esperados são estabelecidos, e é elaborado um plano de acção cobrindo todas as actividades a ser desenvolvidas durante a ENDE. O plano de acção é acompanhado de um calendário e de um orçamento elaborado com base nos cálculos de custos para as actividades e informações sobre as fontes de financiamento (nacional e externo). Assim, parece que a estratégia de financiamento deve ser uma parte integrante da ENDE.
 
 
NATUREZA DAS DESPESAS A FINANCIAR E FONTES DE
FINANCIAMENTO E CUSTEIO (AVALIAÇÃO DE CUSTOS)

Natureza das despesas envolvidas na ENDE
Num país em desenvolvimento, as principais questões que precisam ser resolvidas para melhorar o desempenho do sistema estatístico, ou seja, para produzir estatísticas relevantes, detalhadas e completas a longo prazo, e que são entregues a tempo e em formatos compatíveis,para uma boa tomada de decisão pelos agentes económicos e sociais, são a melhoria da governação do sistema estatístico nacional, consolidação das bases de desenvolvimento sustentável da produção de estatísticas, e melhoria da qualidade de produção estatística e de utilização de produtos estatísticos. 
 
A solução desses problemas exige a elaboração de planos de acção, com as diversas actividades que dão origem à despesas que podem ser agrupadas em três categorias principais: compras de bens, compras de serviços, transferências, etc.Os itens de despesas devem ser identificados e devidamente orçamentados.

Cálculo de custos
Os Itens de despesas devem ser exaustivamente identificados e devidamente orçamentados. Os métodos utilizados na avaliação de custos variam de acordo com a natureza das despesas.

No caso de compras de bens, as agências estatais de estatísticas têm os custos de compras feitos anteriormente, que são encontrados nas estimativas, nas facturas pró-forma ou caderno de encargos, conforme o caso. Esses custos podem ser usados como referência para custear as rubricas de despesa da ENDE. Também é possível enviar pedidos de informações e de preços a potenciais fornecedores, a qualquer momento. No caso de compras de serviços, os contratos anteriores podem ser usados. No caso de serviços, como consultoria, as taxas das diferentes qualificações (consultores nacionais, consultores internacionais, etc.) podem ser obtidas junto à parceiros técnicos e financeiros. Finalmente, no caso de transferência de despesas, como pagamento de taxas de faculdade para a formação de estaticistas ou pagamento das contribuições para organizações regionais ou internacionais, os custos são comunicados pelas instituições beneficiárias.
Em geral, maior atenção deve ser dada à harmonização dos métodos utilizados no custeio de planos de acção da ENDE, principalmente em países onde os sistemas estatísticos são descentralizados.
 
 
 
ESTRATÉGIAS DE FINANCIAMENTO E BUSCA DE FINANCIAMENTO 
As actividades constantes nos planos de acção da ENDE podem ser financiadas com recursos nacionais (ou internos) ou com recursos externos. Geralmente, usa-se a combinação de ambas fontes de financiamento. As despesas do dia-a-dia de funcionamento, normalmente, devem ser financiadas com recursos nacionais. O recurso à recursos externos justifica-se no caso de despesas de investimento (desenvolvimento de novas ferramentas, realização de inquéritos ou censos nacionais, formação e aperfeiçoamento de recursos humanos, construção de edifícios, etc.).
 
De forma a mobilizar o financiamento substancial necessário para o sucesso da implementação de um plano de acção de uma ENDE, qualquer governo de um país em desenvolvimento deve equilibrar os recursos nacionais e externos, tendo em conta a natureza das actividades a serem financiadas, as prioridades do desenvolvimento e do país, capacidade financeira, bem como as possibilidades oferecidas pela cooperação bilateral e multilateral. É preciso definir, desta forma, uma estratégia de financiamento, ou seja, uma "óptima"combinação das possíveis escolhas. A proporção dos recursos nacionais nesta combinação varia muito, de um país para outro, e, para o mesmo país, de um período para outro. Em maior parte dos países menos desenvolvidos, a proporção de financiamento proveniente de recursos externos excede em grande, a obtida a partir de fontes internas.
 
A estratégia de financiamento deve ser baseada em decisões tomadas ao mais alto nível do governo. O desenvolvimento de um sistema estatístico nacional é, acima de tudo, uma questão política. É uma das missões de soberania do Estado, que deve decidir sobre a proporção dos recursos nacionais a serem aplicados nas actividades estatísticas, e se ou não o sistema será desenvolvido recorrendo a empréstimos, uma vez que é certo que o desenvolvimento de um sistema de estatísticas nacional exigirá investimentos de médio e longo prazos.
 
Muito poucos países recorrem à empréstimos para financiar as suas ENDEs, mesmo em condições muito fáceis. O Burquina Faso,quando implementou a sua estratégia de financiamento da ENDE de 2004-2009, optou por uma combinação de recursos provenientes do orçamento nacional, a partir de subsídios sob a forma de auxílio de projectos e programas, e de um empréstimo STACAP do Banco Mundial, a uma taxa concessionária.
 
Por seu lado, os parceiros técnicos e financeiros sentiram, gradualmente, a necessidade de aperfeiçoar a sua estratégia de financiamento para responder melhor às necessidades crescentes dos países em desenvolvimento. A maioria dos doadores bilaterais e multilaterais, se não praticamente todos, têm quadros de programação da sua ajuda ao desenvolvimento: Fundo Europeu de Desenvolvimento, UNDAF, os programas nacionais (Banco Africano de Desenvolvimento), etc. O apoio ao desenvolvimento estatístico através do financiamento de ENDEs pode ser mencionado no contexto destes quadros de programação.

Busca de financiamento por parte dos países

A estratégia de financiamento da ENDE deve ser definida muito cedo no processo da sua preparação, de preferência no final da avaliação do sistema nacional de estatística. Os resultados da avaliação devem ser compartilhadas com parceiros técnicos e financeiros, a fim de se estabelecer uma base sólida para a discussão com eles, no momento de tomada de decisão sobre as estratégias adoptadas para o fortalecimento da capacidade do sistema estatístico nacional, e mais tarde, quando o plano de acção da ENDE tiver sido concluído. Essa discussão será muito mais frutífera se o governo tiver estabelecido claramente a proporção de recursos nacionais que prevê canalizar para o financiamento da ENDE do país. Naturalmente, é necessário um conhecimento profundo de fontes externas de financiamento, e este deve ser um dos objectivos da avaliação. 
 
Desde o início do milénio, muitos países em desenvolvimento têm elaborado e executado,Documentos de Estratégias de Redução da Pobreza (DERP) com apoio da comunidade internacional. Em países menos desenvolvidos, osDERPs e outros documentos equivalentes constituem,agora, o quadro de referência para as estratégias e políticas de desenvolvimento e para a intervenção dos parceiros técnicos e financeiros. Estes documentos definem prioridades, objectivos operacionais e resultados esperados, bem como as actividades a serem realizadas, e indicadores, de acordo com os princípios de gestão com foco em resultados. A estatística deve ser dada um estatuto de prioridade na estratégia de desenvolvimento e a ENDE deve ser reconhecida como parte da estratégia.
 
A menos que a estatística seja considerada como um sector a ser desenvolvido em seu próprio direito, osDERPs devem, em suas listas de acções prioritárias, incluir as principais actividades dos planos de acção da ENDE com seus custos e calendário; isto irá facilitar a busca de financiamento para o desenvolvimento estatístico quando as discussões ou grupos consultivos forem organizados para mobilizar o financiamento dosDERPs.Deveria existir uma estreita articulação entre a estratégia de desenvolvimento global e da ENDE. Infelizmente, esta ligação é, muitas vezes, ausente.
 
A advocacia a favor do financiamento da ENDE, que acontece durante as discussões e em grupos consultivos, é naturalmente importante, mas não é suficiente por si só. Os compromissos assumidos pelos doadores de fundos antes e durante esses eventos devem ser seguidos, e devem ser materializados, para os projectos relevantes apresentados pelos governos ao longo do tempo. Deve haver advocacia constante, utilizando todos os canais disponíveis, tais como grupos de parceiros técnicos e financeiros envolvidos no desenvolvimento nacional de estatística (vide o exemplo do Mali) (vide D. ADVOCACIA).

 

Na prática
A forma como os recursos são geridos e as despesas a cobrir variam de acordo com as fontes e mecanismos de financiamento.Os casos de recursos nacionais e recursos externos, serão tratadosem separado abaixo.
 
 
Quem e quando

Recursos Nacionais

Os recursos nacionais destinados ao financiamento das actividades estatísticas são obtidos a partir do orçamento do Estado. Enquanto os institutos nacionais de estatística, geralmente, têm os seus próprios orçamentos, o mesmo não acontece com os serviços estatísticos sectoriais cujos recursos são frequentemente misturados com os das unidades das quais dependem. Por esta razão, é difícil, se não impossível, saber o montante do crédito atribuído pelo orçamento do Estado para os serviços estatísticos sectoriais. Para fazer face a esta dificuldade, a preparação anual de um orçamento consolidado, integrando as necessidades de todo o SNE (Institutos Nacionais de Estatísticase outros produtores de dados oficiais) ajudaria.
 
No caso dos institutos nacionais de estatística, as unidades responsáveis pelos seus assuntos administrativos e financeiros são responsáveis pela elaboração de uma proposta de orçamento a cada ano sob a autoridade do director do instituto. Este processo deve observar as várias etapas de preparação do orçamento do Estado e ter em conta o recrutamento de pessoal.
 
De um modo geral, os recursos alocados ao sistema estatístico oficial de orçamentos dos governos vãoenfrentar grande dificuldade em aumentar mais rapidamente do que o Produto Interno Bruto do país por um período muito longo, independentemente da prioridade do governo sobre o desenvolvimento do seu sistema estatístico. Uma das forma de aumentar a eficácia dos fundos destinados à actividades estatísticas seria reformar a estrutura dessas unidades estatísticas nos ministérios que apoiam a estatística central, de modo a aumentar o seu perfil e atrair um orçamento adequado.

Os Institutos Nacionais de Estatística (INEs) que gozam de um nível de independência - uma tendência que parece estar a crescer, particularmenteem África - devem procurar assinar contratos de desempenho com os seus governos para garantir um volume pré-definido de recursos financeiros por um período de vários anos. Isto exigiria que os INEs produzissem resultados estatísticos bem definidos. Estes INEs devem tirar o máximo proveito do seu estatuto independente, oferecendo serviços pagos aos terceiros, sem perder de vista a sua missão de serviço público.
No caso de um departamento de estatística sectorial sem orçamento próprio, o seu gestor deve assegurar que as suas necessidades sejam tomadas em conta no momento da elaboração da proposta de orçamento da unidade para a qual está anexo.
 
O orçamento do Estado é aprovado pelo Parlamento em cada ano. As despesas de investimento e programas de investimento público também são elaboradas em dois ou mais anos. Cada vez mais, os orçamentos dos programas também estão preparados para atender às necessidades de gestão baseada em resultados. Finalmente, outras ferramentas, como Quadros de Despesa de Médio Prazo (QDMP) também são utilizadas.

Em países em desenvolvimento, e particularmente,os países africanos, foi dada preferência à preparação dos quadros de despesas a médio prazo, por um lado, no início do milénio, pela administração centradanos resultados do desenvolvimento, que impulsionaram as actividades de planificaçãoresponsáveis pelos Documentos da Estratégia de Redução da Pobreza (DERPs), e, por outro lado, por uma ajuda orçamental, que se desenvolveu desde então e que é fortemente encorajada pela Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda.

De acordo com o Banco Mundial, "um QDMP compreende um orçamento financeiro global definido ao mais alto nível pelos serviços centrais, discussões básicas para estimar os custos actuais e a médio prazo de opções de políticas públicas, e, finalmente, um processo de ajustamento dos custos e recursos disponível". Assim, um QDMP torna possível conciliar as dotações orçamentais, os objectivos a serem alcançados e medição de desempenho. É, portanto, possível em todos os momentos equilibrar os recursos e as despesas para atingir um objectivo fixo. Normalmente, é feita uma distinção entre os QDMPs globais e sectorial, o último a ser elaborado ao nível dos departamentos ministeriais, responsáveis pela sua gestão. No contexto da implementação da ENDE, um "QDMP sectorial pode ser preparado para fins estatísticos para a implementação de um plano de acção, incluindo as actividades que devem ser realizadas por todos os serviços estatísticos públicos, independentemente do seu ministério de supervisão. Infelizmente, apenas alguns exemplos de tais QDMP são realmente preparados em países em desenvolvimento. O alto estatuto técnico e político conferido ao QDMP pelas instituições de Bretton Woods e os Ministérios das Finanças sugere que a inclusão explícita da ENDE e os seus custos em num QDMP deve ser prosseguido.

Recursos externos

Tendo em conta os recursos limitados de que os países em desenvolvimento dedicam a actividades estatísticas, a implantação da ENDE permanece largamente dependente de recursos externos. O financiamento das actividades estatísticas por parceiros técnicos e financeiros pode assumir várias formas: ajuda à projectos, ajuda à programas, ajuda orçamental geral e ajuda orçamental sectorial.

 
Ajuda à projecto é onde um doador disponibiliza recursos que são destinados exclusivamente para financiar a totalidade ou parte de uma operação estatística (inquérito ou censo) ou uma actividade com o objectivo de aumentar a capacidade (por exemplo, formação ou reforço dos recursos humanos). Ajuda à programa é de âmbito mais alargado. Ela pode ter como finalidade, o desenvolvimento de uma área de actividade diferente da estatísticas (por exemplo, saúde, educação, agricultura), e reservando parte dos recursos para as estatísticas.
 
Alguns doadores fornecem ajuda orçamental, que envolve a criação de recursos financeiros disponíveis para o orçamento do Estado para ajudá-lo a atingir determinados objectivos de desenvolvimento que podem ser gerais, tais como a melhoria da governação (apoio orçamental geral) ou (apoio orçamental sectorial). 
 
A realização de inquéritos e censos nacionais exige financiamento substancial, o que muitas vezes faz com que seja necessário o recurso à vários doadores. Para este efeito, certos doadores concordam em partilhar os seus recursos financeiros para facilitar a gestão das despesas. Esses fundos são chamados de "fundos comuns”.
 
Os fundos comuns também podem ser utilizados na implementação da ENDE (o caso de Ruanda). A criação de um fundo comum, geralmente, envolve a assinatura de um acordo ou memorando entre o governo e os doadores envolvidos. O acordo ou memorando contêm as regras do jogo: os objectivos a serem alcançados e os resultados esperados, as respectivas contribuições dos doadores (ou mesmo do governo), os mecanismos de gestão e execução dos fundos, o sistema de monitoria, avaliação, informação e auditoria, etc. A gestão de fundos comuns pode ser confiada a um dos doadores escolhidos por acordo, ou a entidade central de estatística do país, sob a supervisão de um comité de direcção. Um manual de procedimentos é elaborado e os programas de trabalho são preparadas periodicamente, implementados e avaliados. A organização do fundo comum torna possível a redução de custos de gestão administrativa, unificação de procedimentos contábeis e única prestação de contas.

Os Instrumentos específicos de financiamento são estabelecidos multilateralmente. Este é o caso do Fundo Fiduciário do Banco Mundial para a Capacidade Estatística, que financia a preparação da ENDE e outras actividades que visam desenvolver a capacidade estatística sob a forma de doações. O programa STATCAP do Banco Mundial destina-se a financiar a implementação de ENDEs com empréstimos a taxas de juro muito baixas. Muito recentemente, as estatísticas para o Mecanismo dos Resultados foram criado para ajudar os países que têm uma ENDE adequada e parcialmente financiada, para receber doações para a sua implementação. Um primeiro grupo piloto de países obteve, desta forma, um financiamento substancial. 

 
Finalmente, desde que a Carta Africano da Estatística foi adoptada em 2009, alguns países africanos decidiram criar fundos de desenvolvimento estatístico (não operacional ainda). Estes fundos podem ser de várias formas: a criação de dotações da Conta do Tesouro do Estado, que é gerido em conformidade com as regras da contabilidade pública; a criação de uma instituição de administração pública de tamanho modesto para gerir fundos disponibilizados pelo Estado sob a forma de subvenções, ou mesmo receitas atribuídas, bem como as contribuições de fundos dos doadores, que concordam em participar na provisão de tais fundos.
 
Portanto, parece que há uma grande variedade de métodos de gestão de finanças edespesas. Estes mecanismos não são mutuamente excludentes. Frequentemente, eles são usados em simultâneo para um bom efeito.
 
 
Como
A gestão de fundos de origem nacional e das respectivas despesas é regida pelas regras da contabilidade pública. Os desembolsos dos fundos são geridos por departamentos do Tesouro do Estado, enquanto as despesas são geridas de acordo com os procedimentos aplicáveis às finanças públicas, e em particular o Código dos Contratos Públicos.
 
No caso de fontes externas de financiamento, os procedimentos de gestão variam de acordo com os doadores e dos mecanismos de financiamento postos em prática. No caso de ajuda à projectos e ajuda à programas, a gestão dos recursos pode ser confiada, total ou parcialmente à uma unidade de gestão autónoma externa, ou à uma unidade criada dentro da instituição beneficiária. As regras e procedimentos de gestão são estabelecidos pelo doador. De acordo com a sua complexidade e medida de controlo por gestores nacionais, a observância dos prazos aplicáveis será mais ou menos segura.
 
Como o próprio nome indica, a ajuda orçamental é pagaao orçamento do estado beneficiário. A Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda, adoptada em 2005, recomenda que os doadores devem definir a sua ajuda, de acordo com as prioridades estabelecidas pelos próprios beneficiários, e que eles devem usar os procedimentos internos dos mesmos. Devem, portanto, harmonizar as suas intervenções. Os desembolsos de ajuda orçamental são frequentemente sujeitos a condições, e a sua não conformidade pode ter consequências negativas para as actividades estatísticas que seriam financiadas neste contexto.

 

 
Quanto aos fundos comuns, estes podem ser geridos como um Fundo Fiduciário ou como uma componente de ajuda orçamental global. Independentemente dos métodos utilizados para gerir o financiamento de fontes externas, é necessário que os gestores de instituições públicos de estatística e/ou ENDEs tenham conhecimento profundo sobre os ciclos de programação das ajudas dos vários doadores de fundos, de modo a se beneficiar deste tipo de financiamento, em tempo útil e na máxima extensão.

 
Dificuldades enfrentadas e soluções
Em muitos países em desenvolvimento, os resultados obtidos na área de financiamento e implementação de ENDEs são bastante decepcionante, razão pela qual não é possível realizar uma série de actividades incluídas nos planos de acção dentro do prazo acordado. Há várias razões possíveis para isso, em especial a natureza irreal dos planos de acção, que planificam actividades a mais, tendo em conta os recursos humanos disponíveis, e a ausência de uma estratégia de advocacia ede financiamento genuíno. 
 
Idealmente, a estratégia de financiamento para ENDEs deve ser discutida imediatamente após a aprovação do relatório do inquérito e durante o período em que as estratégias são elaboradas e, portanto, bem antes da elaboração dos planos de acção, propriamente ditos. Em geral, logo que os planos de acção são aprovados pelo governo, os estatísticos começar a organizar uma conferência de doadores de fundos. Até o momento, não foi possível organizar muitas conferências deste tipo, e as poucas que foram organizadas tiveram resultados mistos, com os doadores a se interessarem mais pelos documentos da Estratégia de Redução da Pobreza. Uma ligação forte entre os Programas de Redução da Pobreza/Planos de Desenvolvimento Nacional e ENDEs aumentaria a visibilidade das ENDEs e facilitaria a mobilização de recursos junto de doadores.
 
A outra dificuldade encontrada no financiamento das actividades estatísticas está relacionada com as fraquezas do sistema de monitoria e avaliação da ENDE. O período abrangido pela ENDE (três a cinco anos, ou até mais) é muito longo para permitir ao Estado a assumir compromissos financeiros específicos. Por isso, é importante a elaboração de programas estatísticos nacionais anuais que serão regularmente objecto de relatórios de implementação (VideIMPLEMENTAÇÃO). Embora derivado dos planos de acção da ENDE, tais programas devem incluir apenas actividades que já obtiveram financiamento ou capazes de obter financiamento no decurso do ano em análise. A este respeito, um grupo de parceiros técnicos e financeiros de apoio estatísticos é o quadro adequado para combinar ou complementar o financiamento já disponível a partir de recursos nacionais e externos, e ao mesmo tempo permitirum diálogo permanente com os decisores nacionais sobre o desenvolvimento estatístico. A experiência relativamente bem sucedida do Mali é um exemplo disso. (vide exemplos de boas práticas a seguir).

Conclusão
Além dos recursos humanos insuficientes, as dificuldades no financiamento e orçamentação das actividades estatísticas estão entre as principais causas que dificultam a implementação da ENDE. Especial ênfase deve ser colocada sobre os seguintes pontos: a necessidade de uma estratégia de financiamento realista; ligação entre ENDE e planos nacionais de desenvolvimento; bom controlo das estratégias de financiamento, quadros de programação e procedimentos de desembolso dos doadores; a importância de um esforço constante à favor da mobilização de fundos; monitoria, avaliação e prestação de relatório de desempenho financeiro do plano de acção, considerado como parte integrante do sistema global de monitoria, avaliação e relatório da ENDE. Por fim, as possibilidades oferecidas pelos novos procedimentos de ajuda dos doadores, como a ajuda orçamental devem ser exploradas em detalhe, mantendo-se aconsciência sobre as suas restrições e limitações.

É certo que a sincronização dos planos da ENDE com cada ciclo de programação dos doadores é bastante difícil. Pode levar um ou dois anos antes da aprovação de um pedido formal e vários meses antes da libertação dos fundos. 

Um compromisso político forte a favor da ENDE e um SNE mais actuante podem contribuir para a obtenção de uma maior porção do orçamento financiado pelo país e mais independência vis-à-vis doadores. A preparação de uma nova ENDE deve visar um aumento da fracção do SNE financiada pelo país.