Datos abiertos

Introducción

Esta sección de las Directrices ENDE tiene que ver con las cuestiones a ser consideradas por quienes administran losSistemas Estadísticos Nacionales (SEN) para que sus agencias sean más abiertas y transparentes, y la información estadística sea más accesible y útil. Se cubren conceptos y definiciones de transparencia, y su utilizaciónen pos de larendición de cuentas por parte delos gobiernos. Debido a que la discusión estriba en su aplicación en los sistemas, agencias y operaciones estadísticas, ella se enmarca en las iniciativas y estándares para la totalidad del aparato gubernamental.

Este capítulo ha recibido contribuciones de Open Data Watch y del Banco Mundial.

Gobiernos Transparentes y Datos Abiertos

¿Qué significa el término “abierto”?

El Estatuto Internacional de Datos abiertos (1) [International Open Data Charter] define a los datos abiertos como “…datos digitales que se ponen a disposición con las características técnicas y legales necesarias para que puedan ser libremente usados, reusados y redistribuidos por cualquiera, en cualquier momento y en cualquier lugar.”

Esta definición se hace operativa a través de seis principios. Los primeros cuatro describen sus características legales y técnicas:
   1. Abiertos por defecto
   2. Oportunos y exhaustivos
   3. Accesibles y usables
   4. Comparables e interoperables
Los últimos dos describen su propósito y posiblesusos:
   5. Para mejorgestión pública e involucramiento ciudadano
   6. Para un desarrollo e innovación inclusivos

Desde su lanzamiento en el año2016, 16 gobiernos nacionales -incluyendo diez de países en desarrollo- han adoptado la Carta Internacional de Datos Abiertos como una declaración de compromiso. Este estándar de apertura puede ser aplicado a muchas de las actividades y productos de los gobiernos, instituciones académicas y, en algunos casos, actividades privadas que han sido dedicadas como bienes públicos.

Hay varias iniciativas internacionales que tienen la meta de promover apertura y transparencia en el espacio público. La Alianza para el Gobierno Abierto (2) ha crecido de un grupo inicial de 11 países el año 2011 a 75 hoy, incluyendo 25 en desarrollo y de medianos ingresos. Los principios de la gobernanza abierta en fatizanque la transparenciaes esencial para que las sociedades se hagan más inclusivas, justas y sostenibles, y para promover los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos para todos.

Dentro de esteamplio movimiento, el libre acceso a datos claramente ejerce un papel esencial. Conforme los países se desarrollan y la tecnología avanza, tanto el rango como la cantidad de datos con los que los gobiernos deben lidiar incrementan aceleradamente.

(1) El Estatuto Internacional de Datos Abiertos es una iniciativa y red internacional que apunta a promover y apoyar todos los aspectos de datos abiertos.
(2) Open Government Partnership.

¿Por qué Datos Abiertos?

Auncuando no exista un compromiso por parte del gobierno en conjunto, hay muchas potenciales ventajas en que el SEN adopte políticas y prácticas formales de apertura de datos, aunque hay también algunos desafíos importantes. La meta es que los datos de toda clase sean más transparentes -indicadores agregados y otras estadísticas, microdatos sobre entidades individuales, y datos geoespaciales- cumpliendo, a pesar de ello, con el requisito de la confidencialidad de aquellos personales.

Los beneficios para los SENincluyen los siguientes (3) .

• Facilitar el uso nuevas fuentes mediante otras iniciativas de libre acceso a datos.
• Mejorar la confianza en las estadísticas oficiales.
• Mejorar la calidad de las mismas.
• Habilitar el uso de conjuntos de datos para fines de investigación, análisis y otros beneficios sociales y económicos.
• Hacer que los datos sean más accesibles para los usuarios.
• Incrementar el reconocimiento del valor de las estadísticas oficiales como bien público y recurso económico

Los datos de libre accesoson también un motor del crecimiento económico y de la creación de empleos (4). Los estudios realizados muestran que las economías de rápido crecimiento con frecuencia basan su éxito en la riqueza de información que se traduce en conocimiento y productos más complejos y diversos (5). EL McKinsey Global Institute (6) estima que los datos del gobierno de los Estados Unidos ayudaron a las empresas privadas a generar ingresos de por lo menos $24 billones [de dólares] anualmente,muy por encima del gasto anualen estadísticas oficiales. Ellos también estiman que los beneficios globales potencialesde datos gubernamentales abiertos podrían llegar a sumar tres trillones de dólares por año. Otro estudio liderado por la UNECE arroja un rendimiento de US$17 por cada US$1 invertido en abrir los datos del gobierno sobre desempeño escolar (7).

(3) Banco Mundial, Open Data Challenges and Opportunities for National Statistical Offices.
(4) Open Data Institute, The Value of Open Data.
(5) Hidalgo, Why Information Grows.
(6) Manyika et al., Open Data.
(7) UNECE, Methodologies for Estimating Value of Official Statistics.

Datos Abiertos y Estadísticas Oficiales

Los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales no mencionan a los datos de libre acceso de forma explícita, pero el Principio 1 reconoce la obligación de las oficinas estadísticas nacionales de proporcionar información a todos los ciudadanos.

Las estadísticas oficiales constituyen un elemento indispensable en elsistema de información de una sociedad democrática y proporcionan algobierno, a la economía y al público datos acerca de la situación económica,demográfica, social y ambiental. Con este fin, los organismosoficiales de estadística han de compilar y facilitar en forma imparciale stadísticas oficiales de comprobada utilidad práctica para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a la información pública (8).

Los sistemas estadísticos nacionales siempre han tenido inquietudes respecto de ser abiertos y transparentes sobre lo que hacen y producen. El valor de las estadísticas oficiales incrementa cuanto más utilizadas son, y hacer que los datos sean accesibles y utilizables es parte relevante de las funciones de cualquier agencia estadística. En los países donde ya existe una política formal o compromiso de transparencia gubernamental, el sistema estadístico tiene un papel importante, y en muchos casos ellos ya deben estar implementando activamente programas y políticas de libre acceso. En los casos donde aquellas iniciativas no las involucran, quienes dirigen las agencias estadísticas debieran intentar construir nexos con, y beneficiarse de, la iniciativa de libre acceso que abarca al resto del gobierno. En países donde el Estatuto de Datos Abiertosno se ha adoptado o donde el gobierno nacional todavía no ha formuladouna política formal al respecto, será crucialque los dirigentes de los sistemas estadísticos nacionales identifiquen dónde y cómohacerlo en sus propias agencias.

Esta nota, por lo tanto, proporciona directrices sobre cómo los incorporar datos abiertosen la preparación e implementación de una ENDE.

(8) Naciones Unidas, Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales.

Incluyendo Datos Abiertosen una ENDE

Las responsabilidades de las agencias nacionales estadísticas en un programa de datos abiertos incluyen disponer que aquellos que compilan y publican sean más transparentes, siendo proactivos engarantizar que cualquiera pueda usarlos, reutilizarlos y redistribuirlos libremente, en cualquier momento y lugar;que sean sujeto decualquier atribución requerida; y todo estomanteniendo la confidencialidad de los datos personales.

Se espera que los países planifiquenel libre acceso a datoscomo parte de un proceso de planificación estratégica más amplia que cubra todas las etapas desde la producción a la difusión y gestión de los bienes estadísticos.En este caso, las mencionadas inquietudes se incorporarían en cada una de las fases principales de preparación de una ENDE. En general esto involucrará tres conjuntos de actividades (i) una evaluación del estatus, fortalezas y debilidades; (ii) preparación de un plan de implementación; y (iii) desarrollo de un proceso para el monitoreo del progreso y examen de resultados.

Etapa 1: Evaluación

Hay varias herramientas que pueden ser utilizadas para evaluar hasta qué punto el sistema estadístico nacional, y las agencias específicas siguen la perspectiva del libre acceso a datos,e identificar cambios y acciones adicionales a realizar. Algunas están diseñadas para la totalidad del gobierno, mientras que otras se refieren específicamente a las actividades de los sistemas y agencias estadísticas nacionales.

Las herramientas y los marcos de evaluación que podrían utilizarse incluyen:

• El Estudio de Preparación para la Apertura de Datos (9) (ODRA, por sus siglas en inglés) , es un componente principal de la “Caja de Herramientas” de Datos Abiertos del Banco Mundial. ElODRA permite evaluar la preparación para la apertura de datos (en contraste con la valoración de la madurez o efectividad de un programa). Es un fabricante rápido de diagnósticos yplanes de acción, a medida de la legislación, instituciones y demanda/provisión de datos de cada país.ElODRA incluye análisis y recomendaciones en ocho áreas: liderazgo, políticas/marco legal, instituciones y capacidades, provisión de datos, demanda de datos, involucramiento y capacidad cívica, financiamiento e infraestructura informática. El proceso y sus productos son parte de la colaboraciónde un pequeño equipo del gobierno y uno del Banco Mundial. La metodología puede ser aplicada a nivel nacional, sub-nacional, urbanoo de agencia. Se han hecho adaptaciones sectoriales de la metodología para energía y transporte.
   
• El Barómetro deDatos Abiertos (10), desarrollado por la World Wide Web Foundation es una evaluación de expertos, disponible en la actualidad para 92 países, la cual examina la implementación de los estándares en15 categoríasde datos, una de las cuales es la estadística nacional. El informe anual, disponible en línea, analiza las tendencias globales y proporciona comparaciones entre países y regiones utilizando, una metodología detallada que combina datos contextuales, evaluaciones técnicas e indicadores secundarios.
   
• El Marco Común de Evaluación (11), también desarrollado por laWorld Wide Web Foundation, busca servir a los países y organizaciones de la sociedad civil interesadas en la temática. Es adaptable a diferentes ambientes. Cubre el contexto y el entorno para el libre acceso; la naturaleza y las cualidades de los conjuntos de datos abiertos; el uso de los mismos; yel efecto que esto tiene en el ambiente local.
   
• El Inventario de Datos Abiertos (12), (ODIN, por sus siglas en inglés) es una herramienta desarrollada por Open Data Watch que se enfoca en los datoscompilados y difundidos por los sistemas estadísticos nacionales a través de sus páginas web principales. Este inventario evalúa anualmente hasta qué punto son puestos en práctica los principios de datos abiertos. ODIN está disponible para la mayoría de los países en desarrollo. La evaluación cubre 20 categorías de datos y 10 elementos principales bajo dos encabezados: cobertura y apertura. Los resultados son tabulados para permitir comparaciones en diferentes categorías de datos tanto dentro de un país como entre países.
   

(9) Banco Mundial, “Readiness Assessment Tool.”
(10) World Wide Web Foundation, Open Data Barometer.
(11) Davies, “Towards Common Methods for Assessing Open Data.”
(12) Open Data Watch, Open Data Inventory.

Etapa 2: Implementando programas de datos abiertos

Basándose en los resultados, prosigue diseñar e implementar programas específicos de datos abiertosa lo largo del sistema estadístico nacional o individualmente en sus agencias. Sus componentes particulares dependerán de tales resultados. Sin embargo en líneas generalescon la ENDE,se recomienda a los países considerar tres elementos claves.

Primero, es bueno identificar un número limitado de acciones a poner en marcha relativamente fácil y rápido. La experiencia de muchos países sugiere que algunas o todas las siguientes han contribuido significativamente al propósito perseguido:

• Propugnar los beneficios de abrir los datos con los productores de datos y otros involucrados/interesados. Para que los procesos y herramientas funcionen,es clave que ellos tengan voluntad y se apropien de la iniciativa para que la lleven a cabo
• Diseñar estrategias tendientes a fortalecer la privacidad dentro de los procesos de producción estadística
• Instaurar y fortalecer procesos que aborden el control de la divulgación estadística
• Organizar archivos nacionales de datos que comprendan tanto los metadatosy los conjuntos de datos de encuestas y censos ya completados (13)
• Establecer y fortalecer procesos para la gestión y difusión de metadatos, haciendo uso de estándares internacionales (14)
• Mejorar la interaccióny comunicación con los usuarios de datos, tanto en-línea como a través de consejos y forosde usuarios
• Mejorar la difusión de datos, especialmente mediante páginas web estadísticas, al explorar, por ejemplo, descargas directas de indicadores y series de datos en formatos legibles por máquinas y de libre uso
• Documentar y propagar información sobre políticas y prácticas de datos, proporcionando regularmente instrucciones a los usuarios de dato,y recopilando “estadísticas de uso” que informen sobre su participación e involucramiento
• Adoptar y publicar condiciones de uso en conformidad con los estándares aceptados para losdatos abiertos, como ser las licencias “CreativeCommons” Atribución (CC-BY, por sus siglas en inglés) (15).

Segundo, tal programa debiera incorporar una amplia gama de asociaciones,más allá de los principales actoresinvolucrados. Sería posible, por ejemplo, trabajar con los desarrolladores para que produzcan aplicaciones que ayuden a los usuarios a analizar y utilizar diferentes conjuntos de estadísticas. Sin embargo, debe evitarse la proliferación de tipos de software y es importante asegurarse de que las nuevas herramientas sean afianzadas y sostenidas. Frecuentemente resulta efectivo presentar más información en mapas o mediante infografías para los usuarios de datos. Uno de los desafíos para los SEN es encontrar soluciones informáticas apropiadas. Se pueden hallaralgunas directrices al respecto en el documento del Banco Mundial: “Valoración Técnica de las Plataformas de Datos Abiertos para los Servicios Nacionales de Estadística” [Technical Assessment of Open Data Platforms for National Statistical Organizations] (16)

Tercero, una cuestión importante será garantizar que la secuencia de reformas y acciones sea gestionada cuidadosamente. Usualmente, en las ENDE el plan de implementación se concentra en los primeros dos o tres años, aun cuando el marco formal es de cinco años. Podría ser útil, por lo tanto, desarrollar un programa enfocado en los datos abiertosque use el mismo marco temporal para presupuestar y planificar gastos, así como para sus actividades operativas.

(13) La Red Internacional de Encuestas de Hogares [IHSN, por sus siglas en inglés] ha desarrollado herramientas y directrices para sendos aspectos de la gestión de encuestas incluyendo la gestión y la generación de archivos de datos.
(14) Por ejemplo la Iniciativa de Documentación de Datos para datos de censos y encuestasy el Intercambio de Datos y Metadatos Estadísticos y para estadísticas agregadas y estadísticas de series temporales
(15) Creative Commons, Acerca de las licencias
(16) Grupo del Banco Mundial, Evaluación técnica de plataformas de datos abiertos para los Institutos Nacionales de Estadística.

Etapa 3: Monitoreando y sosteniendo el progreso

Al completar la evaluación y preparar un plan de acción, las agencias y el SEN ya habrán identificado sus objetivos a corto y largo plazo con relación a los datos abiertos. Por lo tanto el proceso de monitoreo establecerá pasos para identificar cambios a través del tiempo, informar sobre logros alcanzados, e identificar dónde se podrían necesitar mayores reformas en los planes. Algunos de los procesos y mecanismos que podrían utilizarse son los siguientes:

• Monitorear la disponibilidad de conjuntos de datos de libre acceso (potencialmente como una proporción de todos los disponibles en el SEN)
• Obtener evaluaciones de los usuarios de datos regularmente a través de encuestas de satisfacción formales y cualitativamente mediante foros y reuniones
• Seguir las estadísticas de uso (p.ej. de sitios web)
• Monitorear el uso de los conjuntos de microdatos
• Evaluar la calidad de datos (cobertura, oportunidad, documentación, etc.)
• Emplearlos procesos nacionales de monitoreo y complementarlos con el uso periódico de herramientas de evaluación

Integración del libre acceso a datos en la Preparación de la ENDE

La elaboración de una estrategia de datos abiertos dentro del sistema estadístico nacional generalmente requerirá análisis y planes de acción. Estos deberán concentrarseenvarias áreas del SEN, para cada agencia estadística, y para los procesos individuales y los productos que generan. Los pasos en este sentido debieran estar fuertemente ligadosa otros procesos, especialmente a la elaboración e implementación de marcos de garantía de calidad.

Será importante, por lo tanto, incluir las inquietudes sobreel libre acceso a datos en otros componentes del proceso general de preparación de la ENDE. Donde los sistemas estadísticos nacionales estén utilizando modelos como el Modelo Genérico del Proceso de Producción Estadística (GSBPM, por sus siglas en inglés),o el más reciente Modelo Genérico de Actividades para las Organizaciones Estadísticas (GAMSO, por sus siglas en inglés) (17), que amplía el anterior;valdría que incorporen en ellos las acciones de datos abiertos. Deesta forma la estrategia no sería tomada como una labor aislada, sino que impactaría integralmente sobre las actividades de diseño e implementación estadística de todo tipo.

Las áreas principales en las que cualquier ENDE adjuntaría acciones tendientes al libre acceso a datos incluirían.

• Gestión– Identificar quién dentro del equipo se encargará de garantizar que las cuestiones relativas a datos abiertos sean consideradase incluidas
• Compromiso – Qué apoyo de alto nivel se necesita para impulsarla agenda de datos abiertos y garantizar su cumplimiento
• Presupuestos y financiamiento – Asegurar que el presupuesto de la ENDE refleje las acciones que se han propuesto para lograr tal agenda
• Promulgación – Construir apoyo y apropiación de los datos de libre accesoa lo largo del sistema estadístico nacional con los principales actores involucrados/interesados
• Monitoreo, evaluacióne informes – Las inquietudes concernientes a los datos abiertos debieran destacarse en el proceso general de monitoreo e informes